摘 要：随着社会经济的不断发展，公务员违纪行为不仅数量在增加，同时也呈现出新的特点。规范公务员的行为，不仅需要领导层面的监督和社会层面的倡导，更应该完善的是我国公务员相关违纪行为的法律责任。想要减少或杜绝公务员违纪现象，不能依靠公务员个人素质的提高，而要依靠完善的制度设计来规制公务员的违纪行为。本文将从公务员违纪行为的种类、公务员违纪行为的法律责任等几个方面来阐述该问题，并为完善我国公务员违纪行为法律责任制度提出建议。

关键词：公务员；违纪行为；法律责任；惩戒措施

On the civil liability of misconduct

Li Jing

Administrative Law School

Abstract：In the continuous economic development in today's society ， civil misconduct uncommon in our country ， such as Shanxi Shenmu Justice sued the mine beg for ten million yuan bonus ， Zhang Yang civil service recruitment case ， the Chongqing Justice Bureau Wen Qiang sacked case and so on.So， in today 's increasingly advocated Against social reality ， why still so endless civil misconduct it ？ I think that regulate the conduct of civil servants ， not only need to monitor the level of advocacy and social leadership level ， but should improve the legal responsibility of the civil service -related disciplinary offense . Want to reduce or eliminate the violations are civil servants ， civil servants can not rely on improved personal qualities ， but to rely on a sound system designed to regulate the civil service disciplinary offense.

Key words：Civil ； Misconduct ；Liability；disciplinary measures

1 我国公务员违纪行为的种类

公务员纪律是指以法律方式规定的被用来指导、调整、约束、规范公务员活动的标准或准则，它是公务员的行为规范，而且是保证公务员按其职责履行公务，确保行政工作的正常有序进行的制度。

在《中华人民共和国公务员法》中规定了十六项公务员“不得为”的行为，这些行为就是要求我国公务员必须遵守的纪律的基本内容。我们把这十六项“不得为”的行为具体归纳起来，可以分为如下五个方面[ 参见《中华人民共和国公务员法》第53条]。

1.1 政治纪律

公务员除了是国家工作人员的代表，而且还是国家法律的忠实捍卫者和执行者[[]]。所以，公务员必须履行维护国家的根本利益和政治稳定的义务，而且这也是对公务员政治上的最基本要求，是由我国行政机关以及公务员的性质来决定的。作为公务员，不仅要坚决拥护政府的政策以及法律，而且还要与政府保持高度的一致，唯有如此，才能确保公务行为的有效性和正确性。

《公务员法》对公务员应当遵照的相关政治纪律做了具体的规定，即不得散播有损国家声誉的言论；不得组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；不得组织或者参加非法组织；不得组织或者参加罢工。

1.2 工作纪律

工作纪律具体是指公务员在执行公务过程中，一定要遵守的行为规范。《公务员法》中就公务员工作纪律的内容主要包括以下几个方面：

1、不得玩忽职守、贻误工作。倘若公务员玩忽职守、耽误工作，一定会对公务的及时有效处理造成影响，扰乱了行政管理工作的正常秩序，一旦后果严重，还将可能造成国家和人民利益以及公共财产的严重损失，因此必须严格禁止此类行为发生。

2、不得拒绝执行上司依法作出的决议或命令。坚决服从上级作出的决议或命令，是确保国家机关系统正常运转的要求，也是公务员一定要遵从的基本工作纪律和要求。

3、不得压制批评、打击报复。根据我国《宪法》的相关规定，公民不但能够对国家机关工作人员提出批评与建议，而且还会受到法律的庇护。不管是人民群众的批判以及社会舆论，还是下级对上级公务员提起的建议意见，都可以帮助督促国家机关工作人员正确有效的执行公务。

4、不得弄虚作假，误导、欺骗领导和公众。弄虚作假，误导、欺骗领导和民众，不仅会干扰到领导机关的决议，同时还会侵害公众对政府的信赖以及减弱政府的执政基础。

5、不得泄露国家秘密或者工作秘密。这是作为一名公务员最起码的要求亦是最基本的要求之一，每个公民必须履行保守国家秘密的法定义务。

6、不得在对外交往中损害国家荣誉和利益。鉴于公务员的特别身份，因此要求公务员在外事活动中一定要忠于祖国。

7、不得旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归。因为公务员所从事的国家和社会管理工作拥有稳定性、连续性等特征，所以要求公务员必须持之以恒地确保自身的出勤。

1.3 廉政纪律

所谓“廉”，在传统意义上是指“为政者，干净为清，不贪为廉”。廉政纪律，具体是要求公务员要谨守廉洁奉公、勤政为民的行为规则。它主要包括以下几个方面的内容：

1.不得贪污、行贿、受贿或利用职务之便为自己和他人谋取私利。

2.不得违反财经纪律，浪费国家资财。这是公务员的法律义务，亦是权衡一个公务员道德水准的主要标志。

3.不得滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。

4.不得从事或者参与营利性的经营活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。

1.4 道德纪律

公务员不仅要自发的谨守作为公务员独有的纪律之外，还必须在社会公德和职业道德方面树立应有的示范作用。在我国相关法律规定中，公务员道德纪律主要包括以下两个方面：

1.不得参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动。

2.不得违反社会公德、职业道德。

除此之外，《公务员法》另有一条纪律内容，即不得违反纪律的其他行为。这条主要是兜底性条款。前十五条主要是针对公务员在行使国家权力或职能的过程当中发生的、危害性比较大或者人民群众反应比较强烈的行为。然而公务员应该遵守的纪律其实不以这十五条为限，因此在结尾处还做了一条具有包容性的规定。

2 违反公务员纪律的法律责任

正如我们大家知道的，公务员是国家行使各项职能和权利的代表，这一工作性质要求了公务员必须要具备良好的品德和素养，也必须要遵纪守法。违法乱纪行为，理所应当的要遭受到惩戒。而这种违纪行为的责任承担，目的是通过对公务员过错行为的否定性评价来警示和尽可能的挽救公务员，规范公务员的行为，纯洁公务员队伍。我国通过确立公务员的惩戒制度来使公务员就其自身的违纪行为承担相应的法律责任。

2.1 公务员承担违纪责任的条件

公务员承担违纪行为的法律责任必须具备一定帮的条件。公务员承担违纪责任的条件主要有[[]]：

1.要有违纪行为

这类行为，既可以是积极的作为，比如说对抗上级决议或者命令的行为；当然也可以是消极的不作为，例如说玩忽职守等行为。然而，不论是作为还是不作为，都得表现在外在的行为中，如果只有违纪的思想或者意识活动，是无法构成违纪行为的。

2.违纪行为尚未构成犯罪

如果仅承担违纪责任的话，那么该行为应是尚不构成犯罪或者虽然构成犯罪，但是依法不追究刑事责任，否则，违纪行为达到犯罪的情形下，我们将依据刑法追究公务员的刑事责任而非违纪责任。根据我国刑法和刑事诉讼法的相关规定，在以下两种情况下，虽构成犯罪，但不追究刑事责任：一是检察机关在审查案件时，对于依照《中华人民共和国刑法》规定，虽然构成犯罪，但没必要判处刑罚或者免去刑罚的，能够免予起诉。对于情节显著轻微且危害不大，不认为是犯罪的，不追究刑事责任或者不起诉。二是人民法院对于构成犯罪而犯罪情节显著轻微没必要判处刑罚的，能够免于刑事处分，但可依据案件的差别，分别予以训诫或责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或由主管部门予以行政处分。

3.主观上有过错

这个要件的意思是指违纪行为出于故意或者过失。

一般的说来，如果公务员的行为符合以上三个要件，就要承担违纪责任，如果构成犯罪，就要追究刑事责任。

2.2 公务员承担违纪责任的方式

公务员承担违纪责任的方式在公务员相关法律法规中表现为对公务员进行惩戒处分的种类。

我国公务员管理的有关法律法规对公务员违纪责任的承担方式进行了规定。在1952年的《国家机关工作人员惩戒暂行条例》中，规定了六类：警告、记过、降级、降职、撤职、开除。随后，在1957年《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中增加了记大过、开除留用察看两个种类，至此，我国的行政惩戒处分从六种变为了八种。但是在1993年的《国家公务员暂行条例》中，又回归了六种：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。而在2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》中沿袭暂行条例的公务员惩戒分类。因此，在当前我国社会中，公务员承担违纪责任的形式就是这六种，它们的涵义和一般规定如下：

1.警告。即对公务员比较轻微的违法违纪行为进行警示和告诫，要求公务员及时反省，知错就改，属于申诫处分。受该处分的公务员，在受处分期间不能晋升级别和职务，但是能晋升工资档次。期间一般为六个月。

2.记过。即对公务员较轻的违纪行为以及相应的处分记入行政档案。受处分期间，不能晋升级别、职务和工资档次。期间一般为十二个月。

3.记大过。记大过针对的是一般的违纪行为，属于一般程度的行政处分，较记过严厉，但是受到记大过处分的公务员不得晋升级别、职务和工资档次，待遇不变。期间一般为十八个月。

4.降级。是指对公务员的严重违纪行为给予降低职务级别的处分，这是一种比较严厉的行政处分。我国的相关法律规定，对于严重违反纪律并给国家和人民造成严重损失的，在适宜适用降低级别的情况下，给予公务员降级处理。同记过和记大过一样，受处分期间不能晋升级别、职务和工资档次。

5.撤职。即针对公务员严重的违纪行为，要给予撤销其领导职务的行政处分。撤职是一种很严厉的处分，我国公务员法规定对于严重违反纪律给国家以及人民造成了严重损失并且适宜适用撤职的公务员，予以撤职的行政处分。同时，受撤职处分的还应该降低级别，

6.开除。这是最严厉的行政处分，即对公务员的严重违法违纪行为作出开除出国家机关和公务员队伍，使其再也不具备公务员身份的行政处分。我国公务员法规定，对严重违反法律，给国家和人民造成了严重损失并且不再适宜履行公务员职务的，要给予开除处分。

在这六种处分当中，降级和撤职的期间一般为二十四个月，公务员在解除降级和撤职处分后，也不得回复原级别或原职务。

2.3 公务员承担违纪责任的程序

一定机构对公务员决定或批准实行惩戒的权力是有限的，这种权限对公务员的影响极大，并且是公务员管理制度当中至关重要的一环，因此必须由法律法规来规定并遵循法定的程序。程序的合法性不仅是法理上的要求，同时也是公平公正原则的要求。根据我国公务员法以及相关的法律法规，公务员承担违纪责任的一般程序是：

1.初查。即处分决定机关在正式立案以前，对必要的事项进行初步调查，初步确认公务员是否存在违法违纪行为并且确认是不是有必要追究其责任。

2.立案。即在经过初查以后，处分决定机关决定案件成立并且必需进行调查处理的活动。

3.调查取证。即有关机关在法律法规和规章的规定下对公务员的违纪行为进行进一步调查，查清案件实情并构成书面报告的一系列活动。

4.告诉被调查的公务员，并且听取其陈述申辩。这是对公务员合法权益的保护。被调查的公务员有权陈述和申辩，若其提出的事实、理由正确成立的，应该予以采信。

5.作出处分决定或者撤销案件。

6.书面通知。在处分决定作出以后，一定要以书面形式告知公务员本人，这是为了充分保护被处分公务员的救济权利，让其能够通过正当的渠道来维护自己的权利。

7.处分的撤销。这是因为除开除以外，所有的处分都是有其期限的，当处分期满，有关机关应该及时依法撤销对该公务员的处分。

3 我国公务员违纪行为承担法律责任存在的问题

我国相关法律法规就公务员的违纪行为规定了其行政责任和刑事责任，但是在现实生活当中，还存在以下几个方面的问题。

3.1 法律制度的不完善

虽然《公务员法》出台以后，在某种程度上填补了公务员制度建设上的立法层次较低以及强制性和权威性不足的问题，但是随着社会的不断发展，我国相关法律就公务员违纪行为的法律责任的立法是存在问题的。

首先，对公务员的监督制度不完善。对于公务员违纪责任的实现而言，没有有效的监督，就不会有效地对违纪责任的追究。因现实中诸多因素的制约和影响，目前在公务员监督制度方面还存在需要进一步完善的问题。如有论著谈到，我国行政监督还存在监督体系内部协调机制不健全、行政监督形式与内容缺乏多样化、全过程监督和全面监督也相当欠缺等问题。

其次，公务员救济制度不完善。我国公务员法规定了公务员对触及自己的法定人事处理事项不服的，能够请求复核，或者提出申诉，如果公务员认为行政机关以及其领导人员损害了本人的合法权益，还可以提出控告。从实践上来看，就增进行政机关依法行政以及维护公务员的合法权益等方面而言，内部行政救济发挥了比较有利的作用。但是该种权利救济排除了司法救济在此的介入，仅仅局限于行政内部救济。司法保障方面的欠缺，在实质上是轻视甚至是掩藏了公务员作为一名普通公民身份的基本权利。这种做法不但与世界上行政诉讼范畴日益扩大的趋向相悖，更与人权保障的基本要求不相符合，同时也违背了我国宪法赋予公民的完整救济权。因此，我认为加强立法，保证公务员的救济权利是很有必要的[[]]。

3.2 管理过程中对激励措施的忽视

目前，在公务员的实际管理过程中，存在着重约束，轻激励的现象。约束固然重要，但是也不能忽略激励措施的作用。光是加强约束机制，而不重视激励制度的建立，是不妥当的。约束和激励的不平衡，也是导致公务员以权谋私、滥用职权等违纪行为发生的重要原因。

同时，监督体系也不完善。重视惩处，轻视监督是我国针对公务员违纪处分的重要特点。事实上，我国对公务员的约束机制是监视预防为主，惩治处罚为辅。但是，在我国的现行体系中，存有着主辅颠倒的问题，就是重惩罚，轻监督。其主要表现在对“亚腐败”行为的监督。“亚腐败”体现方式主要是公款消费、逢年过节和办事服务时收取红包等。这就是告诉我们，在预防腐败时，重视“亚腐败”现象，不仅要对其大力治理，还要加强多方面的监督。这就需要我们建立一个完善的监督体系。唯有这样才能真正地抵制住腐败，使相关机制发挥出其应有的功能[][6]。

3.3 对违纪行为的处分措施达不到处分目的

我们必须承认，在当前某些地方和单位公务员违纪行为的实际处理存在“失之于宽，失之于软”的现象，以致于使事实上的处分措施达不到我国法律规定的处分目的。主要表现在三个方面：一是违法行为变为违纪行为处理；二是重错不处，小错轻处；三是大事化小，小事化无，导致很多违法违纪的领导干部逃避了国法的应有惩处[][7]。追究其原因，是由于相关执法机关并不严格依照党的纪律和国家法律来办事，讲关系而忽略原则，讲人情而忽略法律，好人主义，一团和气。除此之外，有些主要领导担心真正处理相关违纪行为会影响到自身形象以及地方经济发展和社会稳定，于是在案件被查处之后，利用自身权利千方百计为违纪者开脱罪责，让其又东山再起。总之，这些问题的存在是因为执法和违纪追究方面的不严格而导致处分措施达不到处分目的，各种违纪行为依然层出不穷。

3.4 责任分配的模糊不清导致追究不到位

在实际现实生活当中，我们会发现很多违纪行为无法追究具体责任，这是由于行政责任模糊不清的原因所招致的。行政责任分配模糊不清，相关人员互相推诿不作为，以致于社会管理发挥不到其应有的效果。而当事件或者事故发生之时，因为责任分配的模糊不清而无法追究到个人，由此而导致行政责任追究的不到位或者不严格。

此外公务员责任制度尤其是问责制度还存在权责不一致、不对等的问题，政治责任、道德责任和法律责任界限不清，党纪和行政部分，主副职责不分，领导和主管部门责任不清等诸多问题使得权力机关的问责形同虚设。

4 法、德有关公务员违纪责任的立法以及对我国的启示

4.1 法、德两国惩戒制度的比较

1、适用对象上的差异

德国公务员惩戒法主要是针对公务员及退休公务员。公务员指的是事务官，如果法官没有特殊规定时，联邦规定的惩戒程序同样适用于法官。

然而，在法国1984年国家公务员地位法和地方公务员地位法的规定中，惩戒的对象一般是包括在职的国家公务员、地方公务员和医疗机构的公务员，但是军职人员、议会的公务人员以及司法系统的法官除外。如果公务员去职后，其在任期间所触犯的违纪错误同样能够遭受到惩戒。

2.惩戒措施上的差异

德国联邦惩戒法规定有如下几种：

（1）（1）申诫，指的是对公务员某一行为的斥责。申诫是最轻的惩戒，升迁是不受影响的，类似于我国的警告。

（2）（2）罚款，不得超过一个月的薪水。

（3）（3）减俸，减俸出了削减薪俸之外并没有确定的期限，但在这期间不得升迁。

（4）降级，这是与升迁相反的，是在同一官等内降至下一级位阶。

（5）免职，这是在职公务员最重的处分，类似于我国的开除。缩减退休金或者撤销退休金的给予。

法国惩戒措施按照轻重依次排序是：警告；训诫；从晋升表上除名；降级；低于十五天的临时解职；强制调职；降职；六个月至二年的临时解职；强制退休；撤职[][8]。

4.2 对我国的启示

从上面法德两国在适用对象和惩戒措施上的对比，结合我国相关法律规定，我们也可以从这两个方面得到一些启示。

首先，相对于法德来说，我国惩戒适用对象范围较窄，因为我国的惩戒适用对象不包括离退休公务员离退休后的违纪和行政机关临时聘用人员等人员的违纪。