摘 要：随着现代社会的发展，行政机关的监督管理职能不断扩大，如何确保行政裁量权有效运行成为了当下我们最关注的问题。自由裁量权的合理使用，有利于发挥行政机关管理社会的能动性，提高处理问题的效率。本文分别从理论层面、我国现状介绍、基准路径探讨三个方面展开对行政裁量基准制度的研究。

关键词：行政裁量；裁量基准；自由裁量权

1 行政裁量基准概述

裁量基准这一概念在法学界有着不同的表述。姜明安认为“裁量基准是行政机关专门为规范行政执法裁量制定的具体判断、裁量标准，通常是对法律、法规原则性、抽象性、弹性条款或裁量幅度过大的条款具体化、细化和量化”。 周佑勇认为“所谓裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者的意图以及比例原则等要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。”王天华博士认为，裁量标准是“行政执法者在行政法律规范没有提供要件一效果规定，或者虽然提供了要件一效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，按照立法者意图、在行政法律规范所预定的范围内、以要件一效果规定的形式设定的判断标准。”

综上所述，我们可以总结出裁量基准的特点：第一，裁量基准的主体是行政机关。第二，裁量基准立足于立法，不得与法律相违背。第三，裁量基准的范围受法律约束。第四，裁量基准是解决法律从“抽象”到“具体”的适用。

2 我国行政裁量基准制度的现状

1、我国行政裁量基准制度的发展

随着时代的发展和人民法治意识的提高，规范行政裁量权的呼声日益高涨，对制定行政裁量基准也呈现出盛况空前之势。2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，我国要用十年左右的时间建成法治政府。其中特别提出，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于预防和化解行政争议 健全行政争议解决机制的意见》提出：“对行政机关的行政裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权。”2008年国务院发布的《关于加强县市政府依法行政的决定》进一步指出，要建立自由裁量权行使的基准制度。

2、国内行政裁量所面临的困境

裁量基准是一个处于自由与限制之间的基点，既需要灵活应对，又需要有法律制约。在这样矛盾的情形下，裁量基准制度的运行将会面临巨大的阻碍。裁量基准制度的出发点是单一的，只通过内部来制约裁量权，所以说当社会现实利益冲击行政裁量时，这种制度会不堪一击。因此，行政裁量基准的相对性既是优势也是其劣势，如果适当进行改革创新，它将立于不败之地。如果行政裁量基准失去相对性，行政机关的自由裁量权会消失，甚至导致个案不公。一旦打破行政裁量基准，其负面影响会随之而来，使新来利益受到严重损害。所以，有些学者提出将比例原则运用到行政裁量基准中，将其作为制定裁量基准的标准，从而实现实质正义和形正义的统一。

“如果说将比例原则融入到裁量基准中，就是为了实现形式正义向实质正义靠拢，如果违反根据比例原则制定的裁量标准，其正当性将打上问号”。裁量基准的相对性之所以落入进退两难的局面，其中的根本原因是裁量基准制定过程中难以达到理论与实践相统一，也就是说形式和实质不相符。在这种情况下制定出来的裁量基准，运用到实践中问题就会显现出来。虽然行政机关可以为了个案公平而选择适用比例原则，但是却会造成行政相对人间接利益的损害。

国务院《关于加强市县依法行政的决定》虽然规定“要抓紧组织行政执法机关”制定相应的基准，但是对制定主体只是模糊的定义为市县一级的行政执法机关。在现实情况中，只要拥有行政执法权的机关都可以制定行政裁量标准。由于制定主体和制定标准的“杂乱”，导致已经公布的各种行政裁量基准没有得到及时地贯彻执行。而且，目前主要集中对行政基准制定的要求上，鲜少涉及制定过程的监督。

3 对行政裁量基准制度的思考

裁量是裁量基准产生的前提，有裁量才可以设定裁量基准，，但是否必须设立裁量基准则需要考虑其他各方面的诸多因素。

1、确立制定主体

我国行政裁量基准制度的制定主体应该交给最基层的行政机关。社会最高层的行政机关不适合作为制定主体。他们位高权重，缺乏实践，不可能把当地的实际情况考虑进去。即使他们制订了相关基准，也是普遍适用，不能具体问题具体分析，完美解决群众的困难。而基层的行政机关生活在执法最前沿，他们最清楚需要什么样的执法幅度。当然裁量基准的制定是一个公众参与的过程，除了执法人员提供经验外，人民群众也可以有序参与、提出建议，为营造和谐社会贡献自己的一份力量。

2、扩大适用范围

日本《行政程序法》中的行政裁量基准有体现在行政许可、行政处罚等多个方面，规定相当具体和细致。而我国现实中行政裁量基准的适用范围狭窄多了，主要集中在行政处罚领域。我们可以借鉴日本的优秀成果，将行政裁量基准的适用拓展到多个领域，包括行政许可、行政给付等。

行政权在当今社会日益膨胀，为了限制和制约日益膨胀的行政权，为了保证整个社会行政职权健康有序地发挥其应有的作用，我们应该尽可能从多个方面限制和制约行政裁量权，不能将行政裁量基准限于某一个单独领域，不能使行政裁量基准流于形式，要将其以具体的规则具体化、标准化、固定化。在行政裁量基准的细化上要保持羁束与裁量之间的平衡，避免出现“不及”和“过”这两个极端。

3、建立审查制度

从美国的行政裁量基准制度上可以看出，美国采取了相对宽松的司法审查制度。我国可以吸取这一西方的优点，将行政惯例纳入司法审查，保障行政惯例的合法性和现实回应性。行政惯例审查包括三方面：适用性、合法性、正当性。其中，适用性是指行政惯例是否可以反复使用，做出公正合理的判断。合法性是指有没有违背上位法的情形，是否符合立法者的本意。正当性是指可以援引诚实信用、公序良俗的标准来判断行政惯例是否符合情理。建立适度的司法审查制度，有利于激发行政惯例的活力和价值，有利于实现行政惯例在行政自由裁量运作中应有的规范作用，进而树立行政执法的权威。

行政裁量基准是庞大复杂行政规则中浓墨重彩的一个缩影。行政裁量基准制度关系法治政府的建设，关系法治国家的建设全局，关系社会和谐稳定和人民的期盼。

参考文献

[1]姜明安主编. 行政执法研究（M），北京，北京大学出版社. 2004

[2]余凌云：《行政自由裁量论》， 中国人民公安大学出版社，2005

[3]郑雅方：《行政裁量基准研究》，中国政法大学出版社，2013

[4]周佑勇.裁量基准的正当性问题研究[J].中国法学， 2007

[5]葛先园，行政裁量基准的逻辑[J].行政论坛，2014