摘 要：本文从公务活动产生和文字创造两个角度出发说明公文的起源，并结合时代特征具体阐述我国公文制度发展和演变的线索与内容，最后归纳出有关公文起源与演变过程总的规律：一是与政治制度高度相关，二是与社会经济相关，三是公文文种由简到繁再由繁入简、文书制度由不成熟到成熟再到高度成熟。

关键词：公文；起源；演变；规律

The Preliminary of documents’ Origin Evolution and Law

Chen Hao

（School of Public Administration of Sichuan University， Chengdu 610225， China）

Abstract：This article from the official activities and the creation of text explain the origin of documents， and combines period features specifically addressed institutional development of documents and the clues and content evolution， and finally summed up the general laws of the origin and evolution of the relevant documents： one with highly correlated with the political system， the second is related to socio-economic and the third is on shape from simple to complex and then from complex to simple， and the content from immature to mature and then to highly sophisticated.

Keywords： documents； origin； evolution； law

公文活动伴随着社会管理活动而产生，文字的发明为它创造了契机，社会的进步和科技的发展促使它不断走向成熟和完善；同时，与社会管理活动相伴而生的公文活动也被深深打上时代烙印。每个时代借助公文治理国家和管理社会的方式与程度决定着公文的制式与内容；这一时代的科技水平和经济发展状况又决定着诸如文书载体等相关客体的形式与特征。

可以说，时代是公文活动的缔造者，不同时代的社会活动是这一时期公文活动的现实来源和决定性因素，而反过来，公文活动通过其形式和内容又很好的反映了时代的原貌。对于研究任何一个时期的社会生活和经济政治制度而言，都不能忽视公文以及公文相关活动这一突破口的重要作用。因而探究公文活动的起源和演变过程，并从宏观上把握其发展规律有其特殊的意义。

1 公文的起源

中国作为四大文明古国之一，拥有着悠久而灿烂的历史，公文活动与我们的文明一样也有着深厚的历史渊源。公文伴随着社会管理活动而产生，早期由于人类文明尚未发展到以文字和相关载体记录公务活动的阶段，也就没有形成实质意义上的公务文件。

然而不考虑形式，仅是从本质角度出发我们可以对公文起源做以下合情的推理：人类社会就是从猿人算起，期间也经过了家族、氏族、部族、部落、国家等发展阶段，即使是在家族、氏族社会，人类就有了群居生活，有了相互之间的关系往来。[1]人与人之间有了交往，也就随之产生相关的管理活动，这些协调各方关系、管理众人的活动即就是早期的公务活动。这之中也必然会产生相应的公务文书，只是受时代条件所限，这些公文活动不能以文字记录并借助一定载体保留下来，它可能只是一种口头约定或是借助结绳刻画等特殊方式而存在。但从本质上讲，这些已经可以被视为早期的公务文书。我国历史上真正意义上的公务活动集中出现于“五帝”时期，那一时期的公务活动主要有祭祀、征战、选举、信访等，而要处理这些纷繁复杂的公务活动，必然要依靠一定的公文记载。考古发现更是证明了在尧帝时期已有了史官的出现，[2]《尚书.尧典》记载“帝曰：龙，朕塈谗说殄行，震惊朕师。命汝作纳言，夙夜出纳朕命，惟允！”

文字的出现无疑为公文的完善与成熟提供了重要的条件。自古以来，我们就有仓颉造字和伏羲创字的传说，而传统的观点也认为我国最早的文字应当是产生于距今约3400年前的甲骨文，19世纪末出土了大量的殷商甲骨也进一步证实了这一看法。不过大汶口文化的发现把文字创世的时间提早了将近两千年，考古发现那时的陶器上已有了类似原始文字的符号记录。与此同时，学者骆宾基也经过大量地考证研究发现一贯被认为晚于甲骨文出现的金文实际上早在甲骨文出现前就已存在，据此他推断我国最早的文字应该产生于距今约4500年前。也就是说原始文字在公元前2400-前2300间就已出现，大概也就是在“黄帝”时期。

至此，成熟文字的创造，加之大量公务活动的产生，构成了公务文书产生的两个必备条件，公文应运而生。这是那样一个时代发展的必然，是历史的必然。[3]

2 公文的演变

2.1 萌芽阶段——先秦时期

从国家产生到春秋战国这段时期，也就是我国历史上很长的一段奴隶社会时期，被视为公文演变的萌芽阶段。随着社会发展人类文明不断进步，原有的口头约定和结绳契刻等记事方式已难以满足生产生活中产生的种种需求，文字的产生无疑提供了重大方便。夏商时期，国家产生，伴随着国家管理出现了大量的公务活动，为方便这些相关活动产生了一系列公务文件。由于那时处在国家形成的初期，神权统治色彩浓重，统治者在遇战争、祭祀等重大政治事件或是重要活动时都要进行占卜，而后将结果刻在甲骨上。在最早的殷商甲骨文中，我们已经可以看到诸如“令”、“告”、“册”等字眼的出现，虽然还未有完备的文种，但我们可以视这些甲骨卜辞为早期公文的雏形。

西周时期，国家概念较殷商又有了进一步的强化，伴随着分封制、宗法制和礼乐制等典章制度的不断完善，公文的文种也初步具备。这一时期出现了“命”、“诰”、“誓”等相关文书种类，“命”多用于发布政令、封官授爵；“诰”是一种勉励训诫的文书，比如西周对酗酒者就以《酒诰》对其进行训诫；而“誓”则是作战时以士兵为对象发布的文书，鼓励大家英勇作战、一往无前。[4]站在我们今天的角度来看，上述文书都属于周天子或诸侯国王发号施令的下行文种。而由于周王朝采用分封制、宗法制，完备的政治体制构架和森严的等级制度也带来了文书种类和行文关系的丰富；分封制下各诸侯国之间难免发生交往，因而产生一种诸侯国之间缔约盟誓的平行文书——“盟约”；与此同时，还出现了下级对上级的上行文“书”；以及随着土地、财物的增加促使大量诸如会计文书等专门文书的产生，这些都是周王朝在文书种类和公文制度上对前几代的突破。

春秋战国时期，礼崩乐坏，天下四分五裂，周王室对各诸侯国的控制力下降。这时各国为图谋发展纷纷进行政治经济改革，因而在改革中出现一种用于颁布政策法令的新文种——“令”；加之各国之间连年征战，出现了许多诸侯国之间横向平行的文书，像移书、檄书等。可以看出，公文的演变发展与时代特征有着千丝万缕的联系。总的来说，先秦时期国家组织相对松散，中央集权程度低，各诸侯拥有较大的自主权，这也决定了地方与中央、地方与地方之间的联系相对较少，也因此文书种类并不是很多，系统的行文关系也尚未形成，这些都是由这样一个时代的特征所决定的。

2.2 发展阶段——秦汉时期

秦统一六国后，实行君主专制和中央集权，改分封制为郡县制，郡县各级长官直接向皇帝负责。由此中央和地方各级联系较之前紧密许多，皇权的至高无上也得到充分体现。在“书同文，车同轨”的大背景下对公文的名称、用途、体式、行文关系都做了统一和严格的规定，秦改“命”为“制”，为皇帝颁布重大制度时的命令性文书；改“诰”为“诏”，视为昭告天下使四海皆知的文种，此二者为皇帝的御用命令性文种，不同的是前者所适用事项较为重大，而后者重要性不及前者。同时将臣下向皇帝行文的“书”改为“奏”和“议”，“奏”是官员向皇帝陈言进事的文种，“议”是群臣讨论未决政事的文书，此为臣下专用文种。[5]同一时期也产生了公文避讳制度、公文抬头制度和用印制度：所谓避讳制度是指行文之中凡遇皇帝名号乃至谐音都要回避；公文抬头制度是指凡遇本朝代名、帝名帝号及相关的字，都要换行顶格书写；秦以前无论君臣用印皆可称“玺”，而从秦始皇起只有皇帝用印可称“玺”，官员用印则统一叫做“印”或“章”。皇帝的印玺分为六种，不同文种用印也不尽相同，这即是用印制度。皇帝名号和用物的唯一性规定体现了皇权至高无上的原则，与之相适应也带来文书用语上的变化：臣民称皇帝为“陛下”，“陛，阶也，所由升堂也。天子必有近臣立于陛侧，以戒不虞。谓之‘陛下’者，群臣与天子言，不敢指斥，故呼在陛下者与之言，因卑达尊之意也，上书也如之。”除此之外，皇帝驾临称“幸”，史官记事称皇帝为“上”，皇帝死称“崩”，这些制度层面的规定都对公务文书的撰拟产生了相当大的影响。[6]

汉代承袭秦制，然而公文的文种有所扩展。此时皇帝专用文书在秦制基础上增加了“策”、“戒”两种，策书是皇帝向官员、贵族等既得利益者授权的文书；戒书则是训诫、督促各级官员的文书。汉代上行文演化为奏、议、章、表四种文体，分别用于奏事、驳议、谢恩、陈情。与此同时，汉代地方层面的文书种类数量显著增加：各级官府下行文有令、教、敕，“令”是丞相、御史大夫代表中央政府向地方下属官员发出的命令性文书，“教”是官府向百姓发出的告知性文书，“敕”是官员直接向下属发出的文书；官府间平行文书除移文外还增加了檄移、品约等。另外，两汉沿用秦朝符、传增加了一定数量证明身份的文书；此外还有一类特殊的紧急文书称为“露布”，“露布，捷书之别名也，诸军破贼，则以帛书建诸竿上，兵部谓之‘露布’。盖自汉以来有其名，所以名‘露布’者，谓不封检，露而宣布，欲四方速知”。可见汉代文书种类更加细化和完善，但其文种还未臻成熟，行文方向也非固定。不过，有汉一朝我国封建社会各项制度得以确立并进一步发展，随着政治制度的完备文书制度也得以建立：下行文书处理流程一般通过起草、判行、邮递、执行几个环节；上行文书处理则要通过撰写、审核、批复三个环节，尤其文书邮递制度更是汉代文书制度中一项特色内容。值得一提的是，东汉造纸术的发明和完善对于公文发展有着极其重要的意义，称得上是公文发展改革中的一个标志性事件，但也由于伴随着造纸术产生的骑缝、押缝等公文制度使东汉时期的公文写作变得繁文缛节。汉初尚俭文风，魏晋南北朝时期则沿袭东汉遗风，清谈玄理、注重形式、空话连篇，影响了公文写作，同时鸿文骈赋盛行，讲求技巧押韵，这也在一定程度上影响着公文写作的范式。[7]

秦汉改“家天下”为“公天下”，这一时期国家政治制度和地方行政体制才在真正意义上走向完备。中央集权和专制制度下的公文文种逐渐形成完整的体系，文书制度也初步建立，公文在国家治理过程中发挥出越来越大的作用。但毕竟这一时期尚处于封建帝国建立之初，公文和文书制度还有相当大的发展空间。

2.3 成熟阶段——唐宋时期

隋唐时期，中央集权制度进一步得到加强，行政层级的划分设置显得更加精密细致。三省六部制成为中央行政机构的设置原则：中书省为决策机关、尚书省为执行机关、门下省为监督机关，三省之下又设兵、礼、户、工、刑、吏六部以分管中枢要务；地方上州府层级明确，往来频繁。随着封建专制制度的完备和规整，公文写作也逐渐走向成熟，文种日趋完善，并且形成一套成体系的文书制度，总体上走向一个新的巅峰。这一时期正式公文总共有15种：其中下行文有制、敕、册、令、教、符六种，前三种是皇帝专用文书——“制”是指帝王的命令，“敕”特指皇帝的昭书，包括一部分法律规范，“册”则是皇帝册封皇后、太子、诸王所用的文书种类。除此之外，下行文种还有令、教、符，“令”是太子专用文种，“教”是皇子、公主专用文种，“符”是供官府使用的下行文种，“尚书省下于州，州下于县，县下于乡，皆日符也。”官员对于帝王的上行文种有表、状、牋、启、辞、牒六种，实际操作中还存在着奏抄、奏弹、奏状等上奏文种。官府之间的平行文有关、刺、移三种，“诸司相质，其制有三：一曰关、二曰刺、三曰移。”[8]由此看来，唐代官方公文文种以及行文方向已是较为固定。除此之外，唐朝还有一些比较有特色的专门文书，甲历便是其中一种，这类文书在官员选拔、任用及考核中形成，类似于官员的人事档案。与此同时，隋唐时期在文书制度方面有较大的建树，它具体规定了公文的用纸制度、贴黄制度、一文一事制度、公文签押判署制度、文书归档制度等。其中贴黄是唐代首创的公文改错制度，此后被历代沿用，其他诸如归档制度、一文一事制度甚至对我们如今的文书工作和公文制度都有一定的借鉴作用，可谓影响深远。

宋虽沿袭唐制，但三省六部权力分配实则发生倾斜，中书门下成为权力中枢，此外设枢密院掌管兵权，三司掌管财权，意在分散相权的同时加强中央集权。宋代重文，文书制度得到进一步发展，加之迎来中国历史上新一轮的经济繁荣，商贾肆市构成好一幅气派恢弘的《清明上河图》，资本主义萌芽的产生使得社会结构发生着一些悄然的变化，种种这些都对这一时期的公文形式和内容产生了潜移默化的影响。宋在唐代文书种类基础上又做了一定拓展和延伸，皇帝下行文除原有的册、制、敕外新增诰命、御札和敕牓；官员上行文新增劄子和榜子，“劄子”类似于唐时的牓子，用于百官上奏启事，“榜子”则是翰林院向皇帝奏事的专用文种。受宋时行政机构设置较为繁复影响，该朝平行文种新增明显，除前朝关、移、牒外另有咨报、密白等，“咨报”是指翰林院与三省、枢密院之间往来的平行文书，“密白”是由由枢密院发出，可不经中书省而直达门下省的机要文书。不止是文种，宋在唐代公文制度基础之上也做了一定的发展：一方面完善了公文折叠制度，补充了公文拟写制度；另一方面又首创引黄制度，详细了公文的封装编号制度。

总体来看，这一时期政治上的恢弘带来公文种类上的丰富，文书制度方面的完善。也由于汉初“罢黜百家，独尊儒术”之后儒家文化被奉为正宗并一直得到延续，公文形态总体上趋于稳定。而到了宋代尤其是宋后期，政治机构设置上的重叠冗杂也最终体现在公文制度上，带来文种数量上的激增。经济上的繁荣和技艺水平的提高也产生了一定的影响，唐已出现雕版印刷术，到宋进一步发展为活字印刷术，这些都对公文的制成和散布有着变革性的意义，但也在客观上助长了“文山”这一现象的产生。

2.4 僵化阶段——明清时期

元代游牧民族易帜统治中原地区，而蒙古人对于汉文化的接受度似乎不高，他们自身的文明同几千年的农耕文明又相去甚远，因而这一时期在公文文种方面并没有太大的突破。不过由于元朝等级制度十分之森严，因而在公文写作和公文制度中也可以看出其鲜明的等差意识，准上行文和准下行文便是这种级差的体现。值得一提的是，元朝在公文制度方面还是略有建树，为了防止公文延迟处理和便于监查，元代首创了文卷登记和勾销制度，要求收进文书要逐件登记并注明承办时限；同时设立了公文催办制度以解决行政效率低下，文书处理缓慢等弊病；照刷磨勘制度则是对政府文书的再审查，以便更改错误和查防纰漏。

明清两代，以朱元璋废丞相制和雍正朝设立军机处为标志，封建君主专制制度达到顶峰，同时公文文种数量也达到峰值。明代皇帝下行文种基本上承袭前代，有诏、诰、制、敕、册、谕、书、符、令、檄等，其中较为创新的是谕旨，有宣谕、口谕、手谕之分。官员上行的文种有题、奏、表、启、讲章、书状、文册、揭帖、笺、露布、制对、译等，其中新增的是题本、奏本和揭帖。明代规定上报有关钱粮、弹劾、兵马、刑名等具体政务时要用题本，且须由官员用印具题；奏本则是京官以个人名义呈送皇帝的文书，不需用印，署名即可；揭帖是由内阁直达皇帝的机密文书，一般不予公布。除此之外，明代官府之间行文亦分上行、下行、平行三种：上行文有咨呈、呈状、申状、牒呈、牒上五种；下行文有照会、札付、下帖、故牒四种；平行文有平咨、平关、平牒三种，其文种纷繁复杂程度由此可见一斑。然而明代在公文制度方面的创新实有不少：一个是文书票拟、批红制度，票拟是由内阁大臣参阅奏章后先用纸条拟出初步处理意见，批红则是票拟后的文书交由皇帝朱批；其次是行移勘合制度，所谓勘合，即是取一空纸与文书各半，编写字号以备用时核对印文是否相同，这一制度主要是为了防止擅自发文和文书伪造的现象发生；明代对文书书写制度也做了具体的规定，在文书拟定修改过程中要采用明确要求的符号，有些符号至今仍在使用。[9]

清代文书名称基本上沿袭明制，皇帝专用文种中主要新增了“廷寄”，一类是交内阁抄发各省部的公开谕旨，称作“明发”；还有一类是不经内阁秘密发往各省的谕旨。上奏文书中新增的奏折最具代表性，奏折草创于康熙朝，但由于当时公开政治的传统还尚未突破，仅有康熙皇帝少数的几个亲信可以使用奏折。在早期奏折的法定效力也并未完全认同，“凡为督抚者，奉到朱批以后，若欲见诸实施，自应另行题本，或咨部定夺。”直至雍正朝其使用范围才进一步得到扩大，并且随着军机处的建立奏折处理制度才逐渐得到完善。清朝地方行政采取省府县三级，与明代相似，但是地方官府之间的往来的公文文种显著增加，尤其是平行文种。相比前朝，清代官府间上行文和下行文主要新增了禀文和札文，平行文则新增了移会、付子、交片、平行手本、平行揭帖、知照、知会、公函、公启等多个文种。[10] 同一时期较有特色的公文制度主要有朱批奏折缴回制度和军机处录副制度。

封建专制制度的登峰造极使得明清时期公文文种划分更加细致，文书制度也更加严格，但到了封建王朝末期这种繁琐复杂的行文体系并未给行政事务处理上带来太多的福音，加之八股之风使得公文写作一步步走向僵化，严重影响到办事效率的提高，也促使这一时期的公文制度逐渐走向穷途末路。

2.5 改革阶段——民国初期