摘 要：随着极端天气现象频繁发生，人们不得不开始重视这些灾害，它们的威力有时甚至超过人们的认知范围，也夺去了许多人的生命，给国家和人民的财产带来了巨大的灾难。然而，想要阻止灾害的发生是完全不可能的。但是我们却可以通过制定有效的灾害对策，通过每个人的自觉和努力，能够减轻和挽回灾害带来的一部分损失。日本作为一个经常遭受自然灾害侵袭的国家，在应对灾害方面有着丰富的经验和较为成熟的方法。因此，我们可以通过向日本学习借鉴这些经验和方法，从而提高我们的防灾减灾能力，切实有效地挽回国家和人民的相关损失。

1 日本政府防灾计划体系现状

1.1 日本防灾计划体系的整体结构

依据《灾害对策基本法》和现行的行政管理体制，日本政府建立从中央政府到都、道、府、县到市、村、町的防灾计划体系。

在中央层面，日本政府为了促进综合的防灾对策设立了中央防灾会议，作为防灾领域的最高行政机构。根据《基本法》，规定由中央防灾会议负责制定面向全国的防灾基本计划，并将其作为国家减灾程序的基础。同时，中央防灾会议的另一项重要作用就是组织、协调各中央政府部门之间、中央政府和地方政府之间有关防灾方面的关系，并协助各地方政府和行政机关制定和实施相关的区域防灾计划和防灾业务计划。

各地方政府，根据《基本法》和防灾基本计划，建立了都、道、府、县和市、町、村两级防灾会议，并根据各地方特点和时间情况负责制定和实施相关的地区防灾计划。由于日本实行地方自治体制，当大规模灾害致使地方政府无力应对时，各地方政府一般首先根据临近地方政府互助协定想附近地方政府请求援助，若是仍无法有效应对灾害，则向中央政府请求援助。

（1）防灾基本计划

防灾基本计划的主体内容包括：建立防灾体系的顶层计划、防灾体制的确立、 防灾事业的促进、灾害复兴的迅速化和适当化、防灾相关科学技术和研究的振兴，防灾业务计划与地域防灾计划中的区域减灾重点事项。根据该计划，指定行政机关和公共机关制定防灾业务计划，制定地方公共团体制定地域防灾计划。

防灾基本计划的整体框架为：总则、多种灾害通用对策编、震灾对策编、风灾和水灾对策编、火山灾害对策编、雪灾对策编、海上灾害对策编、航空灾害对策编、铁道灾害对策编、原子能灾害对策编、危险物灾害对策编、大规模火灾对策编、森林火灾对策编等各类重要事项。其中，总则部分包括防灾基本计划的目的与构成、防灾的基本方针、防灾条件下的社会结构变化与应对、防灾计划的效果的推进。核心内容是各单项灾害的具体应对策略；各灾种的应对处置策略按照预防、应急、灾后修复和复兴的基本流程分别进行说明。

（2）地区防灾计划

根据灾害管理基本计划和地方情况，由都道府县、市村町防灾会议或市村町行政长官负责指定，确定由地方减灾机构应承担的减灾对策。一般来说，各地区都是按照灾种制定了地震防灾计划和风水害防灾计划（含雪灾、火灾、危险物事故、突发重大事故等）。其突出特点是对区域内可能发生的自然灾害都有非常具体的预测，包括人员被害情况（死亡、重伤、轻伤）、建筑物损坏情况（全毁、半毁）、火灾情况、需要避难人数等等，其各种数量都是估算到个位，在这种情况下，就可以有的放矢的制定各类地方防灾对策。

1.2 防灾计划的相关责任主体

防灾计划将防灾救灾工作的责任主体大致划分为三个层次：第一个层次就是国家层面的防灾救灾责任，第二个层次的责任主体就是各地方政府，第三个层次就是地方居民。

在国家层面，日本中央政府在灾前预防阶段主要负责制定防灾基本计划、组织各类研究机构针对不同的灾害类型进行研究、对地方政府的防灾计划进行指导和建议、指定相关的行政机关和公共组织制定防灾业务计划、协调地方防灾计划使之与防灾基本计划结合得更紧密、为基本防灾计划和防灾业务计划提供经费保障、制定各类防灾救灾的指标与标准并推动和促进防灾规划的完善。在救灾处置阶段中央政府由于其国内行政体制的关系，主要是处置地方政府无法独立应对的各类灾害和突发事件。而在灾害恢复阶段，则是要尊重居民的个人意愿并充分考虑到地方政府的要求，中央政府则转换为提供支持和援助的角色，为地区的灾后恢复提供物资等，以帮助灾区的经济和社会尽快恢复。

地方政府则主要面对发生在本地域内的各类突发事件。在灾害的预防阶段，在软件方面地方政府要提前制定区域防灾计划，确定灾害发生时的处置应对流程以及相关的联络人制度。同时提前做好各防灾部门之间相互协调处置的体制机制，并根据区域特点和需要与邻近地区的地方政府签署灾害互助协定，确保救灾活动能够迅速、顺利的开展。并定期组织相应的防灾知识教育等活动。在硬件方面，地方政府需要提前构筑好防灾避难所体系，充分保障区域内民众的生命安全，并为地区内各防灾机构提供相应的经费保障。同时储备一定数量的救灾物资。在灾害发生时，首先要做好警报的传播以及群众的避难引导工作。之后要迅速开展灾害有关信息的搜集和共享工作，同时还要确保各类通讯手段的畅通。在第一时间建立相关应急指挥部，各类相关人员紧急集合，并建立相应的信息收集报告制度。另一方面，为了避免灾害的进一步扩大以及次生灾害的发生，地方政府需要对各类应急设施，尤其是与生命救援相关的设施，进行及时地恢复以确保这些设施能够正常使用。当灾害发生后，地方政府及时向受害者开展救援和急救工作并向伤者进行必要的医疗费是非常必要的。而各种必需的应急救援物资的运送、供给和分配工作也是地方政府必须要解决好的一个重要问题。社会秩序的维持以及卫生防疫工作则是大规模灾害发生后地方政府必须要解决的另一个难题。而在灾害恢复阶段，地方政府作为整个恢复工作的组织核心，担负着整个区域灾害恢复的基本方向。其当务之急就是制定地区内的整体灾害恢复计划，从而调整各相关机构和组织，有计划地促进和恢复当地的经济社会活动。根据灾害救助法、受灾人员救济法等法律，地方政府根据相关财政预算向受灾人员提供一定的经济和政策支持，以帮助他们恢复生活。

根据防灾计划的规定，地方居民在预防阶段的主要任务是提前为可能到来的灾害进行准备，如储备一定数量的水或是食品等物资。参加相关的防灾救灾知识普及与培训，并参加一些公民自治团体的培训。在救灾处置阶段则主要是服从地方政府等救灾机构的指挥和引导，实施灾害应急避险。在灾后恢复阶段的则是根据中央和地方政府的灾害恢复和重建规划，充分利用政府所提供的各种支持和帮助，尽快实现个人的灾害恢复工作。

2 防灾计划体系的特点

2.1 政府主导与全民参与

在整个防灾计划体系当中，无时无刻都在同时强调了政府在整个防灾救灾过程中的主导作用，同时也对民众的参与和责任提出了一定的要求。无论是中央政府制定的防灾基本计划，或是地方政府制定的区域防灾计划，都是从整体上对防灾救灾活动进行规划和设计，不仅仅是对政府的工作进行规定，还考虑到了其他非政府机构、组织和个人的任务和职责。从灾前的预防阶段，到灾害发生时的处置和应对，再到灾后的恢复和重建过程，所有的防灾计划都是将政府的应急处置力量、企业的各类资源以及民众的充分参与进行通盘的考虑和计划，使得整个防灾救灾活动成为全民参与的一项重要工作。

2.2 各组织机构之间相互协调配合

日本地方政府的自治程度很高，而突发事件又大多只在局部区域发生，因此地方政府在保障区域安全的时候工作相当繁重，常常在面对灾害等突发事件时感到力不从心。所以，为了使各地方政府能够在段时间内迅速的获得都道府县的支持与援助，日本几乎所有的地方政府都以缔结跨区域政府间互助条约的方式来更有效地预防和处理紧急事态。地方政府与防灾机构都可以从其他防灾相关组织和政府机构获得支持与援助，以满足受灾地区和灾难规模的需要，真正做到了“一方有难，八方支援”。这种政府之间以协定而非法律的形式进行合作，充分体现了各方是基于平等的基础上进行互助。另一方面，由于更大的法律框架的存在，使得这些协定得以有效地运行，也体现了一个国家的法制程度。

在日本，主要由消防、警察、自卫队和医疗机构负责灾害的救援，构成了日本的灾害救援体系。警察厅、消防厅以及厚生劳动省根据受灾地方的实际需要，提供人员、装备、技术和物质等支援，同时各机关也共享有关救灾活动的各种信息，确保救灾活动切实有效。

3 对我国应急预案编制的启示

3.1 提高各级政府及其相关部门之间的协同能力

由于日本地方政府较高的自治程度，使得其成为防灾救灾工作的主导力量。因此，中央政府以及各相关部门对于地方政府及其对口部门往往只有建议、咨询以及协调的权力，，却没有直接指挥和管理的权力，除非地方政府无力应对，必须向中央政府求助。所以，就地方政府而言，其对区域内各类的处置应对机构、组织或是个人，无论是否隶属于政府部门，都有着较强的指挥和管理权限，也使得地方政府在处置和应对灾害的过程中有着更大的灵活性，协同能力也更强。

那么，我国想要进一步提高我们各级政府及其相关部门之间的协同能力，首要问题就是要解决好责任主体及其所拥有的权力范围。尽管我国在应对突发事件的时候强调的是属地原则，然而在实际处置过程中仍然面临着行政管辖条块分割的问题。地方政府在处置的过程中依然会受到中央部委单位的影响。

因此，只有建立一套紧急状态指挥管理体系，将所有的权力和责任在突发事件发生的时候集中到地方政府的手中，使其能够迅速、顺利、高效地指挥和调配各类资源，才能真正提高我国应急处置过程中的协调能力。

3.2 加强应急知识宣传，提高全民参与度

与日本相比，我们国内的应急知识宣传教育工作，常常低估了民众防灾救灾的主动性，将民众视为被动接受指挥的群体。事实上，不论是在灾前预防阶段，还是在应对灾害的阶段，又或是在灾后的恢复重建阶段，我们从相关法律法规、应急预案等一系列法规政策以及制度设计上都没有思考过我们的国民所担当的角色以及所承担的责任。而这就导致了我国民众在整个防灾救灾过程中参与程度低，而相关应急知识掌握程度也比较低的直接原因。

因此，要想真正提升我国全民参与防灾救灾工作的程度，我们就需要进一步加强我们的宣传教育工作。让全体民众真正意识到防灾救灾以及灾后的恢复与重建是事关我们每个人切身利益的大事。只有掌握相关的知识和技术，了解相关的法律法规，保持坚定的信念，才有可能在发生各类灾害之后能够减少一切不必要的损失，挽回本不应逝去的生命，也才能在尽可能短的时间内完成恢复和重建工作，让自己的生活重新恢复正常。

参考文献

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