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浅谈我国高校行政主体法律地位的确立

作者:成滢 字数:6248  点击:

摘 要:我国法律将高校界定为事业单位法人,由此造成了高校行政主体的地位不明确,出现了大量侵犯学生权益的现象。西方国家均将高等学校作为行政主体来对待,视高校为“公务法人”,由于“公务法人”理论能够科学涵盖高校基本特征,因此对我国高等学校法律地位的重新确立具有重要借鉴意义。

关键词:高校; 法律地位; 公务法人

本文系西南大学本科科研创新项目阶段性成果,项目名称:关于高等学校行政行为的研究——以西南大学为例。项目编号:1303002 。

自上世纪90年代以来,我国公立高等学校的行政法律地位一直备受学者的关注。就目前的法律体系而言,《中华人民共和国高等教育法》(以下简称高等教育法)、《中华人民共和国教育法》(以下简称教育法)、国务院《事业单位登记管理暂行条例》无一例外地将高等学校界定为事业单位法人,并且是民事法人,由此造成了高等学校行政主体的地位不明确,高校行政行为难以界定,出现了大量侵犯学生权益的现象。因此有必要明确我国公立高等学校的行政主体法律地位,以法律来规制公立高等学校的行政权力,构建具有法治精神的现代大学。

1 我国关于高校法律地位的几种定位

1.1 将高校定位为“事业单位法人”

将高等学校视为事业单位为法律所明文规定。根据国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条的规定,事业单位是指国家为了社会公益的目的,由国家机关或其他组织举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。1995年颁布的《教育法》第三十一条规定:学校及其他教育机构具备法人条件。 《高等教育法》第三十条规定:高等学校自批准之日起取得法人资格,高等学校的校长为高等学校的法定代表人。这种定位的依据是我国民法学理论,我国《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。

“事业单位法人”在我国属于民法的概念,难以涵盖高校法律主体身份的多重性。事实上,高校在教育管理中经常会对学生做出具有强制性、确定力、和执行力的决定:如颁发学位证书、学历证,作出纪律处分决定等。高校的这种行为并非建立在民法平等协商的基础之上,因其具有单方性,反而与行政行为更为接近。故纯粹以民法学的概念来界定高等院校的法律地位缺乏科学性。

1.2 将高校定位为“法律、法规授权的组织”

将高等学校视为法律、法规授权的组织,即依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织,是我国行政法学界的传统看法。学者们普遍认为,虽然相关的教育法律规范没有明确肯定高等学校的行政法律地位,但却体现了极为明显的授权性质。如《教育法》第 28 条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:(一)按照章程自主管理;(二)组织实施教育教学活动;(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书;(六)聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;(七)管理、使用本单位的设施和经费;(八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;(九)法律、法规规定的其他权利。”虽然法律在此使用的是“权利”而非“权力”,但是,第四项的学籍管理、奖励、处分权,第五项的颁发学业证书权,第六项的奖励、处分教师权等,无论从行为的单方意志性、强制性,还是从对相对方的拘束力和权利、义务的巨大影响力来看,都更具有行政权力的性质。

1999年,在全国影响颇大的“田永诉北京科技大学案”和“刘燕文诉北京大学案》中,法院都以“法律、法规授权的组织”为依据,肯定了高校的行政诉讼被告资格。1999年第4期的《最高人民法院公告》刊登了田永案,公告中写道:“在我国目前情况下,某些事业单位和社会团体,虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予它行使一定的行政管理职权,这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系而是特殊的行政管理关系,他们之间因管理行为而发生争议不是民事诉讼而是行政诉讼。”

较之“事业单位法人”,“法律、法规授权的组织”的定位具有巨大的进步性:通过授权理论认定了公立高等学校作为法律法规的授权组织具有行政主体资格。客观上为司法实践中确立高校的行政诉讼被告资格提供了便利,有利于通过行政诉讼救济解决高校与学生间的某些争议。但由于术语本身的模糊性和不确定性,加之立法条件的限制,不可能对社会中出现的日新月异的诸多事务一一授权,因而“法律、法规授权的组织”的定位从长远来看并非权宜之计。

2 国外关于高校法律地位的定位

2.1 英美法系高校的法律地位

在英国判定高校性质的标准主要是其设立依据。如果高校是依法设立的,或者是通过国王特许状设立的自治团体那么它就是英国行政法中的公法人。对于有公法人地位的高等学校,需要遵循自然正义原则等行政法基本原则,其相对人既可得到普通法的救济还可以要求行政法上的特别救济。法院针对高校的不同法律性质以及所从事的事务是否具有公共性来区别采取普通法救济手段还是采用行政法上的特别救济。在美国,公立高校一般分为三类:依据州法律设立的公立高校,以公共信托形式存在的高校和宪法上自治的大学。虽然以上三类高校有不同的法律性质,但他们都属于法律上的公共机构属于公法人。美国公立高校行使公共权力不仅受普通法的规范而且全面受联邦宪法、州宪法、州行政法的制约尤其是受到宪法和行政法中对公共机构权力行使的有关条款的限制。由此可见,在英美法系国家,公立高校的法律地位被界定为公共机构或者公法人,对于公立高校涉及公共利益或公共管理事务的纠纷适用宪法或行政法上的特别救济。

2.2 大陆法系高校的法律地位

大陆法系高校法律地位的确立受法国“公务法人”学说的影响颇深。公务法人是大陆法系国家特有的概念,公务法人既不属于企业范围,也不是单一的民事主体,而是承担特定目的提供专门服务的行政组织,它的出现有其特殊的历史背景:19世纪,社会的飞速发展使得政府承担起对更多公共事务管理的职能,但由于某些管理事项的特殊性和技术性,由行政机关直接管理具有困难,于是就把管理这些公共事务的机构创设为一个法人,如负责邮政、铁路、公路、水电事业的机构,就是在这种背景下,公务法人的概念应运而生。可以说,公务法人是近现代行政管理的一种新技术,是行政组织在新的历史条件下的一种扩张形态。

公务法人具有以下法律特征:第一,公务法人是依照公法设立的公法人,是公法人的一种。众所周知,“大陆法系国家其法制之基本框架,既仍建立在公法和私法二元化基础上。”所谓公法人就是根据公法规定而成立的法人,以公共事业为成立目的。具体而言,公法人是依照涉及公共利益的法律建立的,能够作为公权力主体行使权力课以义务的组织,它是为了公共利益而存在的主体。第二,公务法人是国家行政主体为了特定行政目的设立的法人,承担特定的行政职能,服务于特定的行政目的。其与母体之行政机关之间存在着既独立又合作、分工、对抗之关系。第三,公务法人享有一定的行政权力,,是独立的法律主体,能够以自己的名义独立承担法律责任。第四,公务法人与其利用者之间存在丰富的法律关系,既包括私法关系即普通的法律关系,也包括公法关系即行政法律关系,而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。

在大陆法系国家,法律明确规定了公立高校属公务法人,公立学校通常是国家行政主体设立的,但学校一经设立,就负有提供教育服务的义务,享有自主管理学校事务的权力。

通过对英美法系和大陆法系高校法律地位的分析,可以看出尽管表述上有差别,但无一例外的都将高校作为行政主体来对待:由国家依法设立,属于公法人,拥有一定的公共权力,受到公法规则的约束。

3 对我国公立高校的重新定位

如前所述,“事业单位法人”的单一化定性难以对高校在不同社会活动中的不同法律身份给予清楚解释,而我国司法实践中发展出的“法律法规授权组织”的定位,虽然突破了事业单位概念的禁锢,令行政诉讼潜在的功能得到了拓展,但因其本身概念的模糊不确定性,加之难以及时应对社会中出现的日新月异的诸多事务,也不宜在司法实践中长期实施下去。为了充分保障学生的合法权益,对我国公立高等学校重新定位就显得十分重要。

通过对国外高校法律地位理论与实践经验的研读,笔者以为应确立我国公立高校“公务法人”的法律地位。

3.1 “公务法人”能够科学地涵盖高等学校的基本特征

首先,在功能上,公立高等学校是国家为了实现其教育职能而设立的,其代表国家为社会提供教育,不以营利为目的,这一点充分体现了高等学校的公务性质,这与“公务法人”以公共事业为成立目的的价值理念不谋而合。其次,从权力性质上,我国高等公立学校同“公务法人”一样,享有一定的行政权力,高校按照《教育法》、《高等教育法》的授权,自主管理学校事务,成为行政主体,其行使的是法律赋予的行政管理职权,该职权不是一项民事权利,而是政府下放给学校独立行使的行政权。最后,我国公立高等学校与公务法人一样,和相对人之间都存在着复杂非单一的法律关系,需要区别对待。

因此,笔者认为,借鉴大陆法系国家的公务法人概念,将我国的公立高校的法律地位定位为“公务法人”,是比较合理的选择,这个定位既符合我国高等教育制度的现状,又能解决法律法规授权组织所面临的质疑。“法律法规授权组织”理论的最大缺陷在于,适用该理论时需要解释所授之权的性质,是否是行政权,而“公务法人”理论则可以避免在这个问题上的纠缠。因为公务法人是以公务为基础的分权形式,是行使专门职能的行政组织,是某种公务管理机构的人格化,属于行政主体,是公法人。那么当其进行公共管理的活动之时,其行使的权力必然是行政权力。

3.2 “公务法人”理论目前要在我国确立并适用的可行性

在肯定“公务法人”理论的科学性的同时,我们也应该看到,该理论若要在我国确立并适用,并非一朝一夕之事,还需要长期的理论积累和立法制度上的变革。毕竟,大陆法系的“公务法人”理论是建立在公私法二元分立的基础之上, 大陆法系的公立学校和私立学校截然分立,公立高校视为公务法人,而私立学校与其利用者之间则为以市场为导向的利用关系,全部适用民法条款。而在我国,在立法上尚没有明确的公、私法界分,公法人和私法人的区别不是十分明确,我国公立高等学校和私立高等学校在立法上有着相类似的定位,《教育法》25条规定:国家制定教育发展规划,并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。《高等教育法》第6条规定:国家根据经济建设和社会发展的需要,制定高等教育发展规划,举办高等学校,并采取多种形式积极发展高等教育事业。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校,参与和支持高等教育事业的改革和发展。从《教育法》,《高等教育法》的规定可以看出,国家对于公立高校和私立高校的市场定位存在共性,既都是非营利性质的公益性机构。如果赋予我国公立高校“公务法人”的法律地位,那么与其对应的,对私立高等学校的法律地位进行合理解释是一个需要面对的问题。

3.3 “公务法人”理论对当前司法实践的借鉴意义

虽然从目前来看将我国公立高等学校确立为“公务法人”存在一定困难,但从长远的发展趋势来看,这种定位是科学可行的。如有学者认为,将学校等事业单位定位为公务法人,并区分公务法人与其利用者之间的不同种类的法律关系,提供全面的司法救济,绝不只是称谓的改变,而是在我国现有行政体制和救济制度下,更新行政主体学说,改革现行管理和监督体制,提供全面司法保护的一次有益探索。笔者认为,尽管当前企图通过法律明确公立高等学校的“公务法人”地位存在障碍,但公务法人理论中关于如何区分高校与学生之间的不同种类的法律关系这一思考方式值得借鉴:通过分析我国高校与学生之间的法律关系来确定高校与学生之间的哪类纠纷采取民事救济途径,哪类纠纷应采取行政法上的救济途径,从而为解决高校与学生之间法律纠纷开辟出一片新的视野。

注释

参见崔卓兰主编:《行政法学》,吉林大学出版社 1998 年版,第 58页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社 1999 年版,第 112 页;方世荣主编:《行政法与行政诉讼法》,

中国政法大学出版社 1999 年版,第 75 页。

湛中乐、李凤英:《略论我国高等教育学位制度之完善——刘燕文诉北京大学案相关法律问题分析》,载湛中乐主编:《高等教育与行政诉讼》,北京大学出版社 2003 年版,第 33 页。

最高人民法院公报.1999,4:141.

英国行政法著作中公法人主要指在具有一般职权范围内的中央行政机关和地方行政机关以外,享有一定的独立性和单独存在的法律人格,并从事某种特定的公共事务的行政机构,其相当于法国的公务法人。参见王名扬.英国行政法.北京:中国政法人学出版,1989年版,86-87

申素平.论我国公立高等学校的公法人地位.见:劳凯声,编.中国教育法制评论(第2辑):北京:教育科学出版社,2003,31

马怀德.公务法人问题研究.见:劳凯声,编.中国教育法制评论(第1辑).北京:教育科学出版社,2002.34.

王名扬.法国行政法.北京:中国政法人学出版,1988,40.

马怀德.公务法人问题研究.见:劳凯声,编.中国教育法制评论(第1辑).北京:教育科学出版社,2002.31.

翁岳生.行政法.台湾:月以出版社,1998,273.

马怀德.公务法人问题研究.见:劳凯声,编.中国教育法制评论(第1辑).北京:教育科学出版社,2002.31.

王名扬.法国行政法.北京:中国政法大学出版社,1988,127~129

马怀德.公务法人问题研究.见:劳凯声,编中国教育法制评论(第1辑).北京:教育科学出版社,2002.31.

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