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浅析最后贷款人制度的完善

作者:陈静怡 字数:3776  点击:

摘 要:最后贷款人制度是金融监管当局对遇到临时性流动性困难的商业银行提供紧急资金援助,帮助它们渡过难关,避免倒闭事件发生的一种金融制度。本文围绕最后贷款人制度的概念展开论述,说明对该制度存在的必要性及在我国的现状,最后分析该制度在我国建立须建立“模糊”与“透明”相结合的制度模式。

关键词:最后贷款人制度;中国人民银行;透明与模糊

伴随着WTO相关规则在我国的适用及经济危机的爆发,我国在有效处置金融机构风险方面的不足逐渐体现。最后贷款人制度作为西方国家普遍使用的金融监管及危机处理制度是否应该在我国全面完善也愈来愈得到重视和讨论。

1 最后贷款人制度的概念及存在必要性

最后贷款人制度(Lender of Lsat Resort,简称LOLR)是最早也是最普遍使用的一种金融监管制度。最早提到这一概念的人是弗朗西斯·巴林爵士,他在1797年谈到英格兰银行时,称该行为“银行的银行”,并使用了“最后贷款人”这一措辞。而后古典最后贷款人理论,进一步发展了最后贷款人制度。该理论认为最后贷款人是一种货币功能,而非银行或者信用功能,因此,最后贷款人的职责是保持流通中的货币总量,维护整个经济体系的整体利益。

现今许多西方国家均建立了相对完善的最后贷款人制度,而在我国,最后贷款人制度却并不完善。不少反对者认为,在无法判断银行的真实状况,又无法保证该制度可以被限定在公开市场操作上时,最后贷款人制度有可能扰乱资源的正常配置,该倒闭的银行不倒闭,最终会危及到整个银行体系的稳定。但笔者认为,完善我国的最后贷款人制度是十分必要的。最后贷款人制度的目的不是为了拯救某一家银行或者为商业银行提供保护伞,而是通过完善相关的制度,筛选出未“病入膏肓”的银行提供援助,以恢复市场信心,防止整个金融体系陷入危机。

2 最后贷款人制度在我国的现状

我国的最后贷款人制度尚未健全。2013年6月7日,我国中央银行在公布的《2013中国金融稳定报告》中表示将择机出台存款保险条例,并在存款保险制度中完善中央银行“最后贷款人制度,建立公共资金回收机制”。《中国人民银行法》第23条规定:“中国人民银行为执行货币政策,可以运用下列货币政策工具……(三)为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现;(四)向商业银行提供贷款”;第28条规定中国人民银行根据执行货币政策的需要,可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式,但贷款的期限不得超过一年;第33和第34条规定了中国人民银行在银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,有权发挥的检查监督职能。但其并没有对具体的贴现放贷程序及检查监督程序做规定。《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》对中国人民银行的紧急贷款求助对象,紧急贷款的条件,包括提供担保、开始”准备金存款”账户,及地方政府对借款人的相关风险高度重视等做出了说明,但借款人应于何时提供担保,可以提供什么类型的担保,如何评定借款人的风险,该由什么部门进行考核等等均未明确。因此,笔者认为,我国建立最后贷款人制度,需要建立“透明”与“模糊”相结合的制度模式。

3 “透明”与“模糊”相结合的制度模式

3.1 “透明”模式

首先,是法律、法规上的“透明”,即完善相关法律规定并公布。只有对最后贷款人的实施者、援助对象、监督者、贷款标准、贷款时间、贷款条件等进行明确的规定,才能保障最后贷款人制度实施的规范及准确。具体来说,在实施者方面,由于中央银行拥有发行货币宏观调控经济市场等特殊职能,所以大多数学者的观点认为最后贷款人的实施者只能是中央银行。但也存在另一种观点,认为中央银行不是唯一的最后贷款人,公共部门也可以提供最后贷款人功能,如1934年FDIC的出现,缓解了美国的银行危机问题;加拿大的财政部和外汇管理局等都曾对出现危机的银行进行援助,成功执行最后贷款人职能。因此,对于我国这样一个庞大的经济体,是否可以有多重的最后贷款人实施体系,来保障金融市场的安全稳定。在援助对象方面,根据《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》,我国最后贷款人的援助对象为经中国人民银行批准设立、具有法人资格的城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社(含农村信用合作社县联社)。但当今金融业混业经营已成为趋势,银行、证券、保险及金融控股公司等主体的职能界限愈加模糊,金融体系也更加紧密。任一金融主体发生危机均有可能牵动其他金融主体,进而引发系统性风险。所以,我国的最后贷款人制度有必要对援助对象进行扩大化。在监督者方面,我国的《银行业监督管理法》第6条规定“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”,第23条规定“银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管,建立银行业金融机构监督管理信息系统,分析、评价银行业金融机构的风险状况”。《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》中规定,地方政府及相关部门有评估风险的职能。在贷款标准、贷款时间、贷款条件方面,我国法律、法规均没有非常明确的规定。由于最后贷款人制度容易产生增加银行风险经营等的负面效应,因此,各国均对最后贷款人制度进行严格的限制,并对贷款标准进行严格规定。例如,日本银行规定只有同时满足四个条件才能向一家问题银行提供援助:一是发生系统性风险的可能性很大;二是没有其他替代方法,而且中央银行的援助是成功解决问题所不可缺少的;三是所有有关责任方都应承担责任来避免发生道德风险;四是中央银行的金融稳健性将不会受到破坏。此外,在援助方式上,是采用贷款、贴现、两者结合亦或是将援助方式多元化;在责任承担方面,该如何规定才能最大程度上杜绝违法违规行为出现,都是立法者应该考虑和明确的。

其次,是信息披露制度的“透明”。这包括两个部分,一是监管信息的内部“透明化”。最后贷款人制度只对暂时失去流动性但仍然具有偿付能力的受困金融机构提供救助,但是,事实上失去流动性与失去偿付能力之间往往不存在一条明确的界限。特别是当金融业出现大规模危机时,更难对上述界限进行判断。为了能在危机发生时最快速有效的做出准确的判断,监管信息的内部公开就十分必要。掌握越多越详细的信息,才有利于最后贷款人制度的实施者做出最正确的援助。二是相关信息对社会的“透明化”,即在危机事件处置后,对外公布危机处理的情况。适时适度的公布信息一方面可以向公众证明最后贷款人制度建立后,相关实施者对危机事件的处理和干预能力,有助于增加市场抵御恐慌的信心;另一方面,也让公众成为最后贷款人制度最大的监督者,防止该制度被滥用。

3.2 “模糊”模式

由于最后贷款人制度的实施或许会削弱银行风险管理的积极性,诱发银行的道德风险,如美联储1984年在伊利诺斯大陆银行陷入困境时,采用了“大银行难以倒闭(Too Big To Fail)的政策,政府与大银行之间的隐性担保增强了大银行风险投资偏好以及道德风险的动机,从而加大了商业银行经营风险,也将小银行置于不利的竞争地位。此外,最后贷款人制度还容易产生逆向选择问题。为了最大限度的防范道德问题及逆向选择问题,使得最后贷款实施者处于相对独立选择的地位,最后贷款人制度应该保持事前和事中的“模糊”,即对于最后贷款实施者是否会进行救助以及怎样救助进行保密。目前,我国最后贷款人制度的事前和事中的“模糊性”难以维持,不论是发生流动性危机还是清偿性危机,中央银行总是从维护社会稳定的角度出发,进行干预或救助,中央银行的独立性也因此为过多的社会职能冲淡。国家及中央银行对金融机构的过多保护,不但无法使其培养独立的风险意识,还会使其肆意的恶意投资,加大金融风险发生的可能。因此,中央银行应该适当变更观念,推动最后贷款人制度的建立和完善,以适应金融自由化的要求。

4 结语

我国正处于金融体制改革的重要时期,需要借鉴吸收西方先进成熟的金融监管和危机处置制度,,以维护金融安全和市场稳定。金融危机未给我国金融环境造成太大冲击并不是由于我国金融机制多么完善,而是我国的金融体系尚未自由化。我们应该抓住全球经济复苏回暖的契机,抓紧学习、建立和完善优秀的适合我国国情的金融制度,以成为真正的经济强国。

参考文献

[1]卢鸿著:《现代商业银行内部控制系统论》,中国金融出版社2001年版

[2]P·金德尔伯格著,徐子健等译:《西欧金融史》,中国金融出版社1991年版

[3]韩俊著:《银行体系稳定性研究》,中国金融出版社2000年版

[4]新浪财经:《央行发挥最后贷款人角色 择机出台存款保险条例》,2013年6月8日01:58,http://finance.sina.com.cn/bank/bank_yhfg/20130608/015815742489.shtml

[5]蒋先玲著:《货币银行学》中国金融出版社,2010.05

[6]范小云,曹元涛著:《中国金融改革中的金融安全与风险控制》,中国金融出版社,2008.4

[7]周辉斌著:《WIO与我国银行监管法制完善研究》,中国方正出版社,2003.3

[8]周历著:《完善我国最后贷款人制度的法律思考》,《中国金融》

[9]吴志攀著:《金融法的“四色定理”》,法律出版社,2003年9月第一版


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