摘 要：近年来全球气候变化已经成为国际热点问题，其带来的不利影响和各种自然灾害正在对中国经济社会状况和人民生存发展产生严重危害。本文分析了中国应对气候变化法律制度之现状，就中国应对气候变化法律制度所存在的主要问题提出相应的完善措施。

关键词：气候变化；法律制度；节能减排

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第一条明确规定了气候变化的含义：“气候变化”是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。

1 中国应对气候变化法律制度存在的主要问题

1.1 相关法律的缺失

（1）缺乏专门应对气候变化和控制温室气体排放的基本法律。《环境保护法》在其关于“环境”的定义中涵盖了气候变化的内容，但是大气环境只是气候资源存在之处所，保护气候资源首先要保护气候环境，作为我国环境保护的基本法，《环境保护法》在“环境”的定义中并未列举“气候”的概念，这种概念上的缺失，必然导致实践中对气候变化的忽视。（2）对一些非常重要的可再生能源，如太阳能、风能、地热能等尚未制定单行法，而针对这些可再生能源制定单行法是国外强化可再生能源发展的一项行之有效的经验。（3）现有能源单行法律的部分规定过于原则和粗略，缺乏操作性。法律规定的操作性是确保法律得到充分执行的必要前提条件，而缺乏操作性的法律规定往往使得法律沦为空洞的“宣言”，从而不能对人们的行为产生实际的规范和约束作用。我国能源单行法律中的部分规定过于原则和粗略而缺乏操作性。

1.2 法律责任制度存在缺陷

（1）法律责任性与义务性规定脱节。如《节约能源法》、《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》等法律中表述为“必须”、“禁止”、“应当”和“不得”等带有约束力的条款，没有设置相应的法律责任。（2）法律责任惩罚性弱。前述法律在违反监督管理制度的法律责任的惩罚力度上也存在着问题，主要有法律责任形式不规范、处罚力度不够等问题。（3）没有完善的问责机制。问责机制，包括对义务主体违法应受到的处罚和主管机关未履行职责的处罚。前述法律在重点规制义务主体的法律责任的同时，却没有就政府及其主管部门和相关人员的责任追究进行严格详细地规定。

1.3 行政管理机构职责配置不合理

现行的管理体制严重制约着我国温室气体排放控制战略的实施。目前，涉及能源开发利用、节能减排的部门有国家林业局、环境保护部、国家发展和改革委员会、国家经贸委、国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局等十多个部门。这实际上极易造成能源政府管理机构层次重叠、管理混乱。严重影响了对能源的科学有效的管理和监督。

1.4 节能减排技术创新激励机制不健全

（1）政府对技术创新的支持不力。第一，政府财政对科技发展的投入少。第二，政府经费投入的结构比例不合理。（2）企业内部创新激励机制尚未形成。（3）市场激励机制不完善。

1.5 对高耗能、高排放产品和设备的淘汰控制力度不够

虽然我国相关法律规定了对落后生产技术、工艺、设备和产品的淘汰制度，但是由于我国目前还是发展中国家，地区发展极不平衡，以致在对落后生产技术、工艺、设备和产品的淘汰控制力度上也存在差异。总的来讲，东部发达地区控制力度要严格于中西部部分经济落后地区。另外，相对于发达国家来说，我国对某些落后生产技术、工艺、设备和产品是否该列入淘汰名录的标准偏低，这也在一定程度上影响到对高耗能、高排放产品和设备淘汰制度的有力实施。

2 完善中国应对气候变化法律制度的对策

2.1 加强和完善相应立法

虽然气候立法还不能大规模铺开，但有关部门将气候立法提上立法日程，并分阶段循序推进还是可行的。具体而言，在前段时间贯彻落实《中国应对气候变化国家方案》及其行动计划基础上，国内的气候立法可以分几个阶段推进：第一阶段，构筑气候变化法律标准评测体系。气象立法首先需要为易受气候变化影响的行业或部门制定科学的气候影响评估标准、气象灾害防御标准和监测预警标准，通过制定《气候可行性论证管理办法》、《气候变化监测评价办法》等法律法规，提升对灾害天气和极端天气的监测、预报和预警水平。第二阶段，推进《气象灾害防御条例》的制定，抓紧建立政府诸部门和各事业单位之间联动的防御气候灾害机制。这一阶段的气象立法要以联动应对气候灾害的防御及应对机制为契机，在社会上推广“取之于民，用之于民”的气候税、城市交通拥堵费、减排基金等运用经济手段防治气候灾害理念的教育，最好能够形成纲要性的防御气象灾害指导文件。第三阶段，制定出台《气象税征收条例》、《企业减排基金征收条例》等以经济手段为中心的气候法律法规，创新气象法立法模式，综合运用行政与司法两种手段。

2.2 建立权责分明、高效运作的节能减排行政管理体系

在国家气候变化对策协调小组办公室的基础上适时成立高级别的专司温室气体排放控制的国家机构。如澳大利亚设立的跨部门的国家温室气体办公室（AGO），结合温室气体的排放控制要求，强化和完善我过能源管理体制；英国成立了天然气和电力市场办公室，作为独立的管治机构促进竞争和执法，负责天然气配给网络和电力传输的执照下发，对违反者进行调查和处罚，实行价格控制。我国应采取高级别的集中统一的宏观能源管理模式，建议通过能源立法确立国家能源部或者类似的综合性国家能源管理机构的法律地位。同时为了提高管理效率和管理的响应速度和便捷性，可以在此基础上设立相关的辅助和下级管理机构，但要注意权责分明无重叠和盲区，最终形成权责分明、高效运作的高级别集中管理与分级管理相结合的完善的节能减排行政管理体系。

2.3 进一步完善节能减排相关制度

1.建立有效的节能减排技术创新激励机制

第一，政府激励是企业创新的重要保障，有着其他激励机制无法比拟的优势。政府的调控作用能够使创新的私人收益率与社会收益率趋于一致。它可以通过两种方法，一是通过知识产权法，保护创新主体正当权益；二是给创新者财政津贴补贴，比如直接拨付合理的科研经费、税收优惠、关税优惠和利率优惠等。由于新兴产业的重大创新活动风险大、投资巨大，单个企业如果没有政府相应的政策扶持，是无法进行的。第二，从物质激励和精神激励两个方面入手健全企业内部技术创新激励机制。具体而言，在物质激励方面又可以分为科研人员个人和项目两部分，在照顾科研人员个人发展上，可以做到：技术专家申请的科研项目， 在符合企业科技发展规划的前提下， 优先申报、审批和拨付科研经费；优先参加国内外学术技术交流、培训及到国外学习考察技术专家科研成果的开发应用和学术著作的出版发行， 给予必要经费支持；依照其胜任力按层次分别享受胜任力资质津贴；进行技术专家定期培训等等。在项目开发上，可以做到：采用顶层设计做好项目规划， 明确项目目标及项目绩效考核内容；采用公开竟聘方式选准项目长， 由项目长组阁课题组成员等等。第三，在技术创新市场激励制度建设方面。首先必须深化经济体制改革，通过建立现代企业制度，让企业真正成为技术创新的主体，变市场压力为企业创新的动力。其次，要健全我国市场体系，平衡发展各分支市场，通过制定相应的政策法律法规，尽量避免经济活动中的非市场因素，使不同所有制的企业在市场竞争中能够处于平等地位，充分利用市场对技术创新的激励作用来调动企业技术创新的积极性。

2.建立合理有效的高耗能产品淘汰制度

鉴于目前能源紧张、利用效率低的状况，应尽快建立一个合理、有效的高耗能产品淘汰制度。要做到对高耗能产品和设备的有效淘汰可以从提高行业准入标准和提高产品设备能效标准两个方面入手。第一，提高行业准入标准。对于一些高耗能行业政府可以适时提高行业准入标准，这就迫使要进入该行业的企业不得不采用更低耗能和更低温室气体排放量的技术和设备。从而既可以达到降低耗能和温室气体排放的目的，又可以促进低耗能、低排放产品和设备的生产，那些高耗能、高排放的产品和设备因没有了市场自然就被淘汰掉了。第二，提高产品设备能效标准。我国已经开始实施能源效率标识制度，对节能减排产生了积极的作用。但是，随着节能减排目标任务的加重，政府可以适时提高能效标准和扩大必须强制认证的产品和设配的范围，从而起到进一步淘汰高耗能高排放产品和设备，降低能源消耗和温室气体排放的目的。

2.4 加强应对气候变化的公众参与

1. 增强全社会应对气候变化的意识，加快形成低碳绿色的生活方式和消费模式

“低碳生活、绿色消费”是一种简单、简约和俭朴的生活和消费方式。随着人们生活水平的不断提高和环保意识的不断增强，低碳生活、绿色消费作为一种新的理念，逐渐为全球公众所接受。低碳生活和绿色消费也正在成为更多中国人家庭生活的准则。然而，实际生活中能够自觉接受低碳生活、绿色消费价值观指导，做到简约生活和消费的人是不多的，以大量消耗能源、大量排放温室气体为代价的“面子消费”、“奢侈消费”依然是社会生活的主旋律。因此必须进一步加强全社会的环境保护教育，使人们从身边的小事做起，骑自行车或乘坐公交车出行、煮鸡蛋早关一分钟煤气、用洗衣服的水冲厕所、随手关灯、打印用双面纸、尽量购买能耗最低的家用电器等等，逐渐形成低碳绿色的生活和消费方式。

2.根据不同的参与主体开展针对性教育

（1）加强对应对气候变化监管者、相关企业经营者生态保护的专业培训。应对气候变化监管者、经营者的生态环境保护意识与素质的高低，直接关系到节能减排目标的实现。因此，应当大力加强对应对气候变化相关行政监管机关和相关企业干部职工的专业培训，进行生态环境知识、生态道德伦理、生态保护法则、生态环境监督与管理等方面的教育，提高他们的专业知识、科学文化素质和管理能力，，切实改变经营管理落后的现状，以适应节能减排事业发展的要求。特别是要增强领导干部对生态保护的历史责任感和危机感，提高他们生态保护的政策法规水平和科学决策能力。使他们在开发经营中自觉坚持可持续发展的原则，正确处理眼前的利益与长远利益、经济效益与生态和社会效益的关系。

（2）对一般社会公众的教育。在一般社会公众环境教育的过程中，创建绿色社区是城市普及环境教育的一条有效的渠道。开展创建“绿色社区”活动就是要激发社区居民的力量，推动社区居民开展环境自治，改变传统生活方式，倡导生态文明和绿色生活方式，推行绿色消费，依靠公众自觉行动，努力改善城市社区环境质量。而社区成员的参加反过来也推动了绿色社区的建设，从而带动更多的公众参与保护环境的行动，使社区成为增强居民环境意识、环境道德观念和提高居民保护环境自觉性、积极性的重要基地。

绿色社区作为我国城市开展环境教育的一条值得推广的可行经验，在全国的普及还不够充分。虽然全国已有2300个省市级绿色社区，但是大多集中在东部沿海的几个环境教育开展比较好的省市，例如福建、广州、上海、江苏、山东等地区，而中西部经济发展落后的省市例如：贵州、陕西、宁夏、四川等均没有创设绿色社区。创建的主要困难集中在：经费来源单一、投入不足，评比标准不一致或者一刀切，与当地的经济发展水平不相适应等等。因此，各级政府及环保机构应迅速转变单纯以经济效益为指导的政绩观，树立环境服务意识，从资金、技术等各方面推动城市特别是中西部经济发展落后地区城市绿色社区建设。

对于广大农村地区居民的环境保护教育，政府需要建立有效的激励机制来激发农民从事环境保护的积极性。这些激励机制主要体现在对农民相关税收的优惠、对某些有益于环境保护的项目的资金支持以及对因采取环境保护措施所遭受的经济损失的物质补偿上。因为不计其数的实践证明解决为求温饱而破坏环境的问题，应通过生态补偿的方式来得到遏制和避免。光靠民间自发行动是不够的——税收的转移、政府的协调应起到决定性的作用。只有当地居民生活富裕了，环境保护的目标才能达到。

3.强化环保民间组织的作用

环保民间组织是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织。环保民间组织凭借着法律的权威性对一切牵涉生态环境的不法行为进行着监督，他们开展监督活动的过程，其实也是一个教育公众的过程，能在最大程度上促使社会个体或企业团体将可持续发展理念视为自身的行为准则，同时也促使公民更加规范地行使自己的权利，从而减少了人为因素对生态环境的破环。

我国的环保民间组织热情很高，但由于独立性较差，资金来源渠道较少，大都规模不大，活动能力有限。建议通过政府基金和企业赞助的方式对环保民间组织及其志愿者给予大力支持，资助环保民间组织的志愿者开展活动，以促进环保民间组织发挥最大作用，监督、教育、引导生态保护活动。

2.5 积极开展国际合作

气候变化对人类的影响是全方位的，没有任何一个国家能够在这巨大挑战面前独善其身，也没有任何一个国家能够单独承担起应对气候变化的重任。必须采取务实合作的行动，才能实现人类的和谐发展、各国的互利共赢。《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，多年来国际社会为履约付出了努力并取得一定成效，但实际进展离我们期待的目标尚有较大差距。实践证明，加强全球合作是应对气候变化的关键，但是由于各国的具体国情、发展阶段、历史责任、人均排放等因素存在较大差异，因此国际社会应当依据《公约》和《议定书》的原则与规定，在坚持发达国家与发展中国家共同但有区别责任原则的指导下，合理确定发达国家与发展中国家的相关义务，从而切实加强双边、区域和多边在节能、新能源和低碳技术研发等方面的合作。

我国政府应从全球利益出发，同时结合本国的具体国情，一方面以更加开放的态度，努力拓展双边、多边国际合作，通过充分发挥各方优势，协作攻关，分享国际前沿科技成果，形成互利共赢、技术共享、资源集成的良好格局。另一方面努力促使发达国家进一步向发展中国家开放其科技计划，鼓励发展中国家的科学家、科研机构和企业参与，切实帮助其他发展中国家建设高水平的科技研究基地和培养相关人才，有效提高发展中国家应对气候变化的科技能力。

参考文献

1.戴洪厚.环境保护和可持续发展[M].长春：吉林人民出版社，2005

2.何强，李建伟.试析当前全球气候变化新特点及其对国际社会的影响[J].东南亚纵横 2009，（4）

3.曹明德.气候变化的法律应对[J].中国环境法治.2009，（1）

4.郭冬梅.东南亚国家气候变化法律应对之研究[J].太平洋学报2011，（5）

5.李丽.应对气候变化法律政策整合研究[D].山东科技大学硕士学位论文，2013

6.张欣悦.欧盟航空减排指令与中国的法律应对研究[D].对外经济贸易大学硕士学位论文，2014