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“多校划片”措施下义务教育公平的困境与出路研究

作者:李思敏 字数:6233  点击:

摘 要:教育部办公厅在2016年出台了实施“多校划片”措施的通知,旨在政治学区房市场,促进教育资源的均衡,保障教育公平。但是措施实施后,收效甚微。本文将从儿童、家长、房地产商、社会等多个角度分析“多校划片”措施的实施给义务教育公平带来的困境,并针对相应的问题提出解决之道。

关键词:多校划片;就近入学;义务教育公平

教育部办公厅在2016年1月出台了《关于做好2016年城市义务教育招生入学工作的通知》(以下简称“《通知》”),《通知》中明确指出在今年义务教育招生入学工作中要科学确定划片方式,在教育资源相对均衡的地方,通过“单校划片”落实就近入学;在目前教育资源配置不均衡、有强烈择校冲动的地方,采取“多校划片”措施,将热点小学、初中分散至各个学区内,保证各学区之间的热点学校大致均衡。

实施“多校划片”措施的文件出台后,社会各界对于此事议论纷纷。“多校划片”措施究竟能否解决教育资源不均衡的问题?之前购买的高价学区房是不是白买了?措施配套措施是否健全?各种媒体报道、公民评论层出不穷。根据百度指数显示,“多校划片”措施关键词在近30天(2016年2月10日至3月10日)的整体搜索指数为1049,整体环比增长了514%;而在2016年2月23日,“多校划片”措施的整体搜索指数达到了最高峰4899。

不可否认,“多校划片”措施在遏制择校热、矫正社会的教育观念方面有十分积极的作用,但是其也对义务教育公平带来了一定的影响,本文将重点探究“多校划片”措施下义务教育公平的困境与出路。

1 “多校划片”措施提出的目的

1.市场方面:整治学区房市场,改善学区房过高的现状

迎合中国现有的教育地域划分制度,学区房成为无数家长为子女求得优秀教育资源的媒介。由此,中国的学区房市场极其火爆,诸如北京近来炒的沸沸扬扬的“天价学区房”,按照正常的市场价是万万达不到40万一个平方米的价格的,但是加上“学区”两个字房价就能翻好几倍。当然这不仅仅限于北京,重点中小学的学区房的房价在中国各地都普遍很高,这种价格实际上是一种病态的不健康的市场。

学区房的高房价,其中有许多主体的参与和介入,是政府对于教育资源的配置措施、开发商炒作、公民“中国式忧虑”的共同作用的结果。所谓中国式忧虑就是“上不了好学校就考不了好大学,考不上好大学就找不到好工作,找不到好工作这辈子就完了”的思维模式。

“多校划片”措施的提出是缓解学区房市场问题的步骤之一。“多校划片”措施会将热点小学、初中分配到各个不同的学区内,让购买学区房和接受优质教育之间画上不等号。虽然不能从根本上解决教育资源不均衡的问题,但从各地的实践看,有些地区的学区房价格的确有所回落,政策收到了一定效果。

2.教育方面:缓和教育资源分配上的矛盾

学区房问题从实质上来看是优质教育资源缺乏与人们对其的需求之间的矛盾。[1]在教育资源的分布状况上来看,中国教育资源地区分布不均包括大范围的地区分布不均,城乡分布不均,也包括小范围上的小到县、市内部的不均。这是现今教育资源的现状,短期时间内不会得到改变,但是任由矛盾越来越尖锐而不采取措施也是明显行不通的。

“多校划片”措施就是在这种背景下应运而生的。教育行政主管部门按照公平和就近入学的原则,依照适龄学生的人数、学校的分布和规模以及该片区的交通状况等因素确定的划片范围,只能保证适龄儿童、少年整体上相对就近入学。[2]将学区房不再固定到一个不变的片区,使得教育资源分配得到相对合理的改进。

3.政府职能方面:督促政府内部职能的完成

“多校划片”措施要求一个小区对应多个小学或者中学,这于我国先前实施的“单校划片”措施是截然不同的。这种“一对多”的形式势必会造成学区之间的交叉与重叠,所以如何划分更加合理、公平,这就对政府的划片工作提出了更高的要求。

2 “多校划片”措施的积极影响

1.政府:坚持维护教育公平

早在2014年1月14日,教育部就曾发文《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》,提出了“单校划片”和“多校划片”措施的要求。2015年3月,教育部相关负责人再次指出,要在教育资源配置不均衡、择校冲动强烈的城区,推行“多校划片”措施,将热点小学、初中纳入其中,缓解“学区房”问题。直到2016年1月,教育部最终下发文件将其坐实。教育部多次发声,力图解决教育资源不均衡的问题,显示了国家、政府部门遏制择校热,促进教育公平和均衡发展的决心和意志。

2.家长:更加注重学生素质培养

从家长的角度说,“多校划片”措施也引领家长应看清形势的发展,即使买到相应片区的“学区房”,也不一定能够进入家长眼中的“优质学校”。此政策再次让家长认识到,教育不像买彩票,不能心存侥幸靠运气。一部分头脑清醒、目光长远的家长意识到,不应该倾全家之力在择校问题上“毕其功于一役”,将对孩子的培养重心从“学校教育”转移到“家庭教育”上。并由此及早回归到遵循教育规律和孩子身心发展实际上来。

3.办学者:深刻理解有教无类

从办学者的角度看,“多校划片”措施让有志于教育的办学者进一步坚定“不择生源”、“让每一个孩子都成才”的育人信念。有助于降低学习天赋对学生个人发展的影响,有助于学生自信心的建立,,能够激发学生的学习兴趣,直接影响学生的学业成绩,使学生平等的享受受教育的权利。真正将学校的办学理念从“让优秀的学生更优秀”、“精英教育”转移到“服务大众”上来。

3 “多校划片”措施的消极影响

“多校划片”措施的出台直指“学区房热”现象,然而,这一措施的实施效果甚微,不仅未能有效改善“学区房热”现象,而且还产生一系列其他的问题。

1.受教育选择权的再一次剥夺

所谓义务教育公平,即以国家保证经费、师资、办学条件等公共资源配置公平的前提下,不同的客观条件下的适龄儿童、少年,都能够拥有均等的入学机会,都能够平等地享有、履行义务教育的权利与义务。因此,从这个概念中我们可以将义务教育公平的实质作两部分理解,一是受教育权平等,二是教育机会的均等。具体来说,受教育权作为一项受我国《宪法》保护的权利,它是指公民从国家那里获得的均等的受教育条件和机会的权利,即平等的享有国家所提供的大体相当的办学条件。因此,当政府不能公平的配置教育资源,不能够保障适龄儿童、少年的受教育权平等时,适龄儿童、少年有权自己选择就读的学校。

我国实行的“就近入学”政策,包括“单校划片”措施在内,已经是对儿童受教育选择权的一次剥夺。虽然“就近入学”政策的初衷是改变义务教育阶段的择校热,进一步体现义务教育的公平性。但是“就近入学”政策忽视了这些未成年少年的个体差异性,对所有适龄儿童、少年采用相同标准,从表面上看起来似乎是很公平的,但是从受教育者自身的发展规律来看却是极其不公平的。“就近入学”政策不仅剥夺了适龄儿童、少年选择学校、教师的机会,也剥夺了他们根据自身情况选择教育的权利,在某种程度上剥夺了他们的受教育选择权。

尽管我国大部分地区实行了“单校划片”,对儿童受教育选择权进行了限制,但是家长们通过购买学区房这种经济手段来变相的行使了教育选择权,让孩子上到想上的学校。但是随着“多校划片”措施的推出,这实际上是将家长们通过购买学区房来实现权利的这种“迂回手段”再一次扼杀,使得购买学区房也不能保证去上孩子想去的学校,这就是对儿童受教育选择权的再一次剥夺。

2.学区的不确定性导致家长的信赖利益受损。

“多校划片”措施会让一个小区对应多个小学或初中。也就是说,如果实行“多校划片”措施,买了原先名校学区房的孩子,仍有可能被分到普通学校,普通学区的孩子则有可能分到名校。

现行的学区划分方式大部分都为“单校划片”。由于各学区之间的教育资源存在差别,为了让孩子接受更优质的教育,许多家长们会有意识的迁入教育资源较为丰富的学区。所以最近几年,全国各地都有不少开发商一掷千金引名校,以远高于市价的价格哄炒学区房;大量适龄儿童的家长为了让孩子享受到优质的教育而购买了高价的学区房。而现今,国家提倡实施“多校划片”措施,使得一个学区内对应的学校数量从“一对一”变成“一对多”,对于那些已经购买好学区房的家庭来说,享受到优质教育的机会由购买学区房时的百分之百变成了如今的“不确定”是否能享受到优质教育。从行政法的角度上考虑,这无疑是损害了这部分家长的信赖利益。

3.面临诉讼纠纷

在“多校划片”措施实施之前,许多房地产商打出了“百分百入学”的标语和口号,以达到吸引消费者投资并获得跟大利润的目的。然而随着“多校划片”措施的出台,学区房从“一对一”变为了“一对多”,之前所承诺的就无从解决,在一定程度上引发了房地产商和购房者之间的矛盾和纠纷。

2016年2月出台的《房地产广告发布规定》中又明确规定“房地产广告必须真实、合法、科学、准确,不得欺骗、误导消费者,并要求房地产广告中不得含有广告主能够为入住者办理户口、就业、升学等事项的承诺”。无疑使开发商面临的学区房纠纷陷入了更尴尬的境地。所以,现今即刻实施“多校划片”措施不仅增大了开发商投资的风险,而且使开发商自身面临信誉风波。

4.学区房热度不减

教育部希望通过“多校划片”措施为学区房降温,但恐怕成效甚微,因为从整体看来,真正优质的教育资源本身就不多,即使施行“多校划片”措施,也是基本在“就近入学”的基本框架之下进行,入学的大体政策还是就近;而优质教育的位置不变,教育资源优越的区域依旧会好,反之亦然。即便实行了“多校划片”措施,但优质学区的依然存在,即便学区内“一对多”的入学形式导致享受优质教育的可能性降低,但是从学区的整体上看,依然存在某一学区的教育质量整体高于另一学区的情况,“多校划片”措施恐怕只是让“择校”变成了“择学区”,但优质学校的学区房热度依然难以消退。

并且,“多校划片”措施提出不久,相应的配套措施还不能跟得上,此种情况下,教育资源的争夺又回到了金钱、权利的博弈上来,例如经济资本占优势的中上层阶层的家庭可能会在多个优质学区购买学区房,从而增大进入好学校的几率。因此,在配套措施不健全的情况,盲目实行“多校划片”措施,只能在教育公平的道路上越走越远。

5.划分程序不公开有可能会带来新的不公平

在“单校划片”措施时,学区划分的公平性、科学性就饱受质疑。原因有如下个方面:

一是在学区划分的法律规定方面,只有宏观上规定学区划分的就近、合理、公开等原则,但对于这些原则应当怎样实施并没有做详细的说明。[3]例如,江苏省在2010年9月通过了《江苏省实施办法》,该《办法》规定了学区划分时应当根据学校布局、学生数量等因素综合考虑,但具体如何考虑、具体的划分方法并没有说明。

二是因为各个教育行政部门在划分学区的过程中,很少向社会公布各学区的相关数据、划分学区的方法,各个地方的学区划分方案基本都是由教育行政部门单方出台的,很少有家长知悉、参与过学区划分的过程。并且区、县教育行政部门的层级较低,其划分的方式没有公开,也就不能判断其是否具有科学性和相关的技术性。

三是学区划分方案的救济制度不健全。学区划分行为的性质是行政规范性文件,根据我国《行政诉讼法》对受案范围的规定,认为学区划分的规范性文件侵犯了自己的人身权、财产权的,不在人民法院的受案范围之内。在现行法律中,对行政规范性文件规定“附带审查”,只有当学区划分行为已经损害到了人身权或财产权时才能提起对学区划分文件的诉讼。而在行政复议方面,根据我国《行政复议法》规定,规范性文件只有在对具体行政行为提起诉讼时附带审查。所以和行政诉讼一样,这种审查申请不能在学区划分过程中很好地监督和制约行政机关的权力。

由此可见,在“单校划片”下,学区划分就已经存在诸多问题,此番“多校划片”措施的实施意味着入学规则更复杂、更不透明,“暗箱操作”可能性就越大。

4 破解“多校划片”措施潜在公平隐患的对策建议

1.完善“多校划片”配套措施

要完善“多校划片”措施的配套措施,首先必须要科学确定划片方式,合理确定片区范围,把“多校”组合得更加科学合理。“多校划片”措施中的“多校”,不只是一种数量要求,还是一种组合不同办学水平学校的要求。即一个学区内应当包括优质学校、中等水平学校和相对薄弱学校。[4]此外,学校划片的细节必须向社会公开。社会监督在此过程中显得非常重要,这是防止学区划分和随机分配过程中“暗箱操作”的重要监督手段。另外,还应该不断缩小各个学区之间的办学质量的差异,否则“多校划片”措施只是让家长们从择校变成了“择学区”而已,择校现象还是难以除根的。[5]

2.进一步推进教育资源均衡配置

(1)改革与完善教育政策

为实现教育资源的均衡化,应当重点改善资源薄弱学校的软硬件设施与条件。包括直接提供教育救助、实行教师聘任制和轮岗制以及统一规范公立学校的硬件设施标准等。如今,公立学校硬件设备参差不齐,地方政府应该出台公立学校的硬件设备标准,包括在校舍、操场、校园环境、教育经费等方面制定详细的可操作细则,通过制定统一的标准来缩小各个学校之间的硬件差距。[6]

(2)改革与创新城市规划政策

老城区的城市规划已经成型,难以改变,但新城区的城市规划必须将教育作为一个重要的考量因素。要充分调动教育行政部门的力量,积极配合开展教育规划方案的制定。在新城区的经济适用房规划方面,可以考虑将其与优质住房进行混合搭配,并在其周边地区设立健全的、高质量的公共服务设施和基础设施。通过这种方法起到弱化阶层差别、促进教育公平的作用。

(3)改革现行的教育考评机制

现行的地方教育考评机制是从当地的名校数量、名校升学率来评价一个地方的教育政绩的好坏。这就导致许多地方片面的追求名校的升学率,将该地方的教育资金大部分用在名校的打造上,而忽略了对教育资源薄弱学校的资金支持。如果将教育考评机制从看名校转换到看优质学校和薄弱学校之间的差距大小,或者把薄弱学校的数量多少作为教育政绩的扣分项,那么教育资源配置不均的问题会容易改变的多。

3.转变社会教育培养理念

“十年树木,百年树人”,教育是一项长期工程。家长们要转变所谓的“中国式忧虑”,不要片面的将教育孩子的工作交给学校,更不要认为一个好的学校就代表了一个好的将来。家长们要学会用发展的眼光来看待教育的问题,要学会根据孩子身心特点,采取相应的培养方法。

5 结语

“多校划片”措施目的是好的,初衷是符合我国的公共利益的。但是,其在实施推进过程中相应的带来的一系列的问题,反而引起了另一种层面的教育不公平。要破解这种不良的局面,还需要国家、政府进一步的政策支持,以及群众思想、行动上的实际转变。

参考文献

[1] 邹丹丹:《学区房教育公平辨析》,复旦大学硕士学位论文,2012年

[2] 岳伟,贺静霞:《教育公平视域下就近入学政策分析》,《教育导刊(上半月)》,2015年7期

[3] 仲花:《我国中小学学区划分的问题与法律治理》,浙江工商大学硕士学位论文,2014年

[4] 汪明:《实行“多校划片”措施要细化配套措施》,中国教育报,2016年2月23日,第002版

[5] 袁锋:《“择校热”治理重在教育均衡发展》,海南日报,2016年3月2日,第A06版

[6] 卢为民,张琳薇:《学区房问题的根源与破解路径探析》,教育发展研究,2015年15-16期


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