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论经济法中的社会公共利益

作者:宁庆芳 字数:6315  点击:

摘 要:经济法从产生之初就存在着社会本位的部门法特征,它以社会公共利益为自己的出发点,社会公共利益也是经济法得以存在并发展的理论基石。经济法对经济关系的调整立足于整个社会,追求社会公共利益,从而与民法和行政法区别开来。但由于社会公共利益具有一定的模糊性和不确定性,所以对于社会公共利益的界定显得尤为重要。在明晰社会公共利益内涵的同时,分析经济法对社会公共利益保护的不足和实现社会公共利益的障碍,并寻求解决之道,有助于经济法对公共利益更好的保护,更好地发挥社会本位之法的功能。

关键词:经济法;公共利益;社会公共利益

1 社会公共利益概述

1.1 何为利益

1.关于利益

谈及利益,它的首要属性是能满足人的某种需要,一定程度上与价值相似。通俗地讲,利益就是某种好处,[1]利益存在于社会的各种关系之中。从主体的角度分类,利益可以区分为个人利益,国家利益,社会利益;[2]从利益的内容角度分类,利益可以区分为物质利益和非物质利益。对于利益的认识往往因过于侧重其主观性或客观性而产生偏颇,所谓利益的主观性,,指的是利益属于意识范畴,完全与人的思想和意志有关,否认利益的客观存在。客观说则把利益的形式和内容完全归于客观的范畴之中,认为利益产生于实际需要,具有客观的内容形式,服务于具体的人,因此不具有主观色彩。因此,对于利益的界定,需要综合考虑其本身所具有的主观性和客观性,唯有此才能在对于利益的界定上不偏不倚,避免过度不确定性,以及过度僵化。

2.法律与利益

法律作为人类社会的行为规则,正是基于对不同利益的追求,人们才需要法律将利益权利化、义务化,不同的法律关系反应着不同的利益关系。换言之,法律通过对不同主体权利义务的设定来达到对社会关系调整的目的。对权利的理解,德国法学家耶林认为,权利是为法律所承认和保护的利益。[3]对义务而言,义务主体义务的履行正是为了保障他人利益的实现。对于利益的分类,个人利益、集体利益、国家利益以及社会利益,也体现在法律的规定之中。不同部门法都会有自己的利益侧重,更倾向于对某类利益关系的保护就产生了不同的法律本位思想。早在古罗马时期,法学家乌尔比安就将法律做了公法和私法的划分。[4]

1.2 社会公共利益的内涵

1.公共利益的基本要素

由于公共利益本身所具有的概括性、内容的不断发展性和层次性,致使我们对于公共利益的理解并不统一,这也导致了法律对于公共利益的保护不到位。要界定公共利益,首先要对公共利益的基本要素进行分析。有学者将其基本要素概括为四个方面。第一:公共利益必须具有公共性。第二:公共利益必须具有利益的重要性。第三:公共利益必须具有现实性。第四:公共利益必须通过正当程序实现。经济法在公共利益的实现手段与方法上同其他部门法是有区别的,通过梳理作为经济法重要组成部分的宏观调控法、市场规制法、社会保障法的立法宗旨和内容,经济法通过公法手段实现公共目标达到公共利益无疑比其他部门法表现更直接更深入。[5]

上述有关公共利益的基本要素,最突出的是公共利益的公共性和重要性,此两点直接制约了我们对于公共利益的判断,使得公共利益的外延变得难以界定。举例而言,公共性要素中体现的公共利益地域上的广泛性和受益主体的广泛性,意味着公共利益是广大公民的利益,这种“广大”,既有全国性的广大,又有地区性的广大,其外延取决于特定法律、法规的适用地域。[6]因此对于公共利益内涵的理解,不能只是宽泛地考察其概念和构成要素,要根据具体法律法规的实施情况,具体问题具体分析。

2.社会公共利益相关概念比较

社会公共利益经常同个人利益、国家利益相区别。社会学法学派的代表人物庞德将社会利益同“个人利益”、“公共利益”(此处相当于国家利益)相对应,提出了著名的社会利益学说,把社会利益理解为“包含在文明社会中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望。”[7]个人利益指个人所追求的利益目标,侧重点在主体的数量上,其并不与社会公共利益相抵触,因为个人利益往往同群体利益、社会整体利益相对应。而社会公共利益的侧重在利益的共享和广泛性,其与个别利益相对应。通过个人利益与社会公共利益的比较我们可以得出结论:两者并非相互冲突,反而具有内在的联系性。对于社会公共利益的追求是建立在个人利益的基础上,是共多个体具有利益一致性的追求,虽然这种个体的范围并不一定是全国性的。但社会公共利益并非个体利益的简单相加,也不是对众多个人利益的共同部分的简单抽象,实际上是一种更高层次的利益追求。

2 经济法中的社会公共利益

2.1 社会公共利益与经济法的社会本位

社会公共利益对于经济法的重要意义,首先体现在经济法的社会本位思想。法律本位思想是一部部门法的理念和价值取向。不同的法本位观就表现为不同的法律重心观,与法律的目的和功能紧密联系,能够反映法律的内在价值。[8]经济法对公共利益的保护和民商法等传统私法领域所涉及的公共利益有明显不同。民商法等私法以意思自治为最重要原则,对于社会公共利益保护的落脚点也是个人利益的实现,因此,公共利益只是私法领域的例外规定,是对自由主义精神和权利本位主义的弥补和修正,并不是直接的价值目标。宪法、行政法领域的公共利益保护原则也与经济法领域不同。依据现行的法律分类,刑法和行政法属于公法,通过行使国家权力来达到维护社会秩序、公共管理的目的,公共利益成为了刑法某些罪名认定的客观标准,也成为了为行政行为正名、论证行政行为合法性的一种手段。概括而言,只有经济法以社会本位为本位思想,以社会公共利益为正向价值目标。而社会本位也要求既有的部门法对原有的权利进行适当限制,以社会公共利益和社会权利为中心重置权利和义务。[9]

其次,经济法的社会本位思想来源于人们对个人利益和社会公共利益认识的深化,20世纪以前的法律体系建立在个人利益同社会公共利益一致的假设之上,但这种假设很快被经济发展中个人利益同社会公共利益之间不断加剧的矛盾所推翻,由此公私法律的分界也更加明显。为了弥补对于社会公共利益保护的不足,尤其是经济领域的社会公共利益,经济法运用同民商法、行政法不同的本位思想,由此一种更适应社会化的法律制度应运而生。对于二者完全一致的看法固然有误,但并非是指个人利益和自由主义同公共利益相互排斥,在经济法领域,经济法所追求的公共利益是对每个个体利益的改进,通过经济法的具体规定可以表现在有效、有序的竞争,消费者福利的增加、人类居住自然环境的改善、社会的和谐发展等反面。[10]

2.2 经济法中公共利益规定的特殊性

经济法对公共利益的保护体现在具体的经济法律、法规之中,但具体情况又存在差别。按照一般学界的看法,我们将经济法分为市场监管法和宏观调控法两部分进行分析。

在市场监管法部分,对公共利益保护类型共三种。其一,如《反垄断法》,该法第1条规定了“维护消费者利益和社会公共利益”,再如《广告法》,该法第7条规定:“广告不得妨碍社会安定和危害人身财产安全,损害社会公共利益。”此类属于对公共利益保护明确规定在法条之中的经济法律类型。其二如《反不正当竞争法》的第一条规定有“保护经营者和消费者的合法权益,制定本法。”以该法为代表的经济法规定的并非保护公共利益,而是经营者和消费者的非单一主体。其三,如《产品质量法》和《消费者权益保护法》,此类属于目标、宗旨非常明确的类型,就是保护消费者利益。

就宏观调控法部分,第一类对公共利益保护做出明确规定,如《政府采购法》第1条规定“为了规范政府的采购行为,提高政府采购资金的适用效率,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设,制定本法”,该法第25条,第50条中也规定有对公共利益的保护。另一类如《预算法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》以及相关财政法、税法等并没有关于公共利益保护的法律规定。

由此可见,经济法对于公共利益的保护具有以下特点:

经济法以社会公共利益的实现为价值目标,但并非在所有法律法规中均有体现,犹如上述例子中的部分法律并没有相关明确规定,但这并不意味着该部分法律不以实现社会公共利益为重。社会公共利益的受益主体可以使某一类型化的主体,比如消费者,经营者。通过受益主体的类型化或地域限制可以使经济法更好地发挥作用,社会公共利益并非只是一个抽象的、存在于书本质上的概念,它需要法律保障在现实生活中实践,就必须有相应的受益主体和地域范围,从而依据该类主体和地域的特征有针对性地对其利益进行保护,这也是经济法对社会公共利益保护的一个发展趋势。

经济法所保护的社会公共利益具有层次性。作为底层设计,对一些特定群体利益的保护是社会整体利益的一个侧面,也通过这些特定的受益主体利益的实现进而去保护社会公共利益。经济法对社会整体利益的保护通过对竞争秩序的规范、对整体居住自然环境的改善、对涉及经济安全的领域进行宏观调控的方式,这是顶层设计。例如有学者认为,公共利益是我国反不正当竞争法最直接的保护对象,它的利益位阶高于经营者和消费者的利益位阶。[11]可见,这种层次性其实赋予了经济法保护社会公共利益的可能性和可行性。

经济法保护社会公共利益的同时,实现了实质公平和正义。我们常见经济法中对弱势群体的保护,这种保护往往带有倾斜性。经济法摒弃一般民商法所遵从的机会平等,通过对特殊群体的保护实现社会公共利益。正是由于机会平等带来的不公平和不正义,导致市场机制不能自行修复竞争秩序的破坏,经济法才具有发挥作用的空间,才需要政府干预。

3 经济法中社会公共利益实现的障碍及克服

3.1 公共利益概念的模糊性

上文中我们提及,公共利益概念的最特别之处在于在于它的不确定性,是典型的不确定性概念,这就为经济法保护公共利益造成困难。公共利益的不确定性表现在利益内容的不确定性和收益对象的不确定性。其地域的广泛性与受益主体的广泛性往往很难形成一个准确的判定标准。因此,经济法所保护的社会公共利益也具有不确定性,需要对社会公共利益的构成要素和性质进行分析,进一步明晰其内涵一对其进行界定。

3.2 经济法对社会公共利益保护规定不足

此处的不足主要表现在立法层面的规定不足,犹如上文列举的经济法律中有些并没有社会公共利益的直接规定,我们以《反不正当竞争法》为例。在《反不正当竞争法》中,社会公共利益的涵盖了经营者和消费者的内容,它所维护的市场秩序就是要平衡这些利益,通过对一些个别利益的取舍从而最大限度地实现他们的合法利益。这与经济法视野下的公共利益观就是一种利益平衡观是相吻合的。[12]由此可见,在没有明确规定公共利益保护的经济法律中,公共利益并不只是一种折射利益,它是经济法所直接追求的利益。

3.3 社会公共利益保障的执法困境

公共利益的实现依赖于行政部门的经济执法行为,现阶段伴随着行政机关经济权限的不断扩大,权力寻租已经成为一种普遍现象。一些地方政府将经营性项目搭乘公共利益的便车,以公共利益之名圈地生财,征用土地损害公民合法权益。究其原因,一是由于保护公共利益的相关经济法律供给不足,此为立法层面的问题;其次是公共利益保护的程序严重缺失或者流于形式。程序法的缺失是经济法无法有效实施的直接原因,也是公共利益保护限度的直接体现。[13]没有程序法的保障,公共利益就没有具体落实的可操作标准。

3.4 公共利益的救济途径不利

经济法作为公共利益实现的平衡之法,通过法律与政策对权利义务关系进行规定,进而由行政机关进行经济执法,这是从立法与司法的层面对社会公共利益的保障。司法权的存在,一方面可以给予那些受损的权利以救济,另一方面也对那些颇具侵犯性和扩张性的国家权力实施一种中立的审查和控制。[14]对公共利益司法救济的不足原因有两个

传统的司法救济模式已经不能满足公众对公共利益的诉求,经济审判庭被撤销之后,经济类诉讼多通过民事诉讼或行政诉讼得到救济,但现代经济的增长带来了诸多问题,单从个体的角度而言,这种侵害并不严重,甚至不易察觉,但此种侵害却具有扩散性,限于单个主体势单力薄甚至无力与其对抗,在一定程度上放纵了该种侵害行为。目前民事诉讼和行政诉讼还严格执行诉讼主体必须与案件具有法律上利害关系的原则,但随着法治的发展,社会利益的分化、独立,这种严格的“直接利害关系原则”不断受到质疑和挑战。[15]涉及社会公共利益的诉讼具有受害主体的广泛性,多数情况下甚至无法准确计算其数量,鉴于个人诉讼的无力性和全体利害关系人集体进行诉讼的不现实和不可操作性,应当对诉讼主体进行扩张。

2.经济法中对于政府责任的规定并不明确,有些法律中甚至没有提及,尤其是针对政府的宏观调控行为和经济行政行为。政府作为公共权力的行使主体,缺乏必要的责任制约就会产生许多问题。例如,宏观调控行为缺乏合理性,或造成了整个社会经济效益的减损和民众权利受损,那么政府相关决策机构是够应当对此行为负责?在行政执法中,政府机关及其工作人员没有依照法律程序进行,从而损害了广大公民利益,此时是否应当承担相应的社会责任?可见,对于政府经济行政行为的责任追究机制建设至关重要。

4 综述

社会公共利益是一个对经济法具有特殊意义的概念,但社会公共利益又具有概括性和抽象性,其内涵和外延的界定都非易事。伴随着社会经济的发展,社会公共利益也会不断变化和丰富,经济法对社会公共利益的保护问题也会面临新的挑战,因此,要不断完善相关的立法、执法和司法各个环节,不断改善社会公共利益实现的法律保障,使社会公共利益真正得到维护和实现。

参考文献

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[15]翟相娟.经济法视阈中的利益观[J].河北法学,2011(7).

[16]法条 为了预防和制止垄断行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展,制定本法。

[17]“为保障社会主义市场经济健康发展,鼓励和保护公平竞争,制止不正当竞争行为,保护经营者和消费者的合法权益,制定本法。


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