摘 要：在反腐大潮席卷中国的背景下，党内的反腐就显得更加重要，党员干部群体往往是腐败的高发区。党内的反腐需要健全的制度和法律规制，可是现今我国并没有一部专门的政党法来规范政党，导致对党员权力的行使没有受到很好地约束。笔者从抑制腐败的角度出发，对制定政党法的必要性进行了分析，并在强化政党法监督职能方面提出一些建议。

关键词：反腐；政党法；权力行使；监督

十八大以后，中央出重拳反腐。党和国家领导人多次就腐败问题发声，中央也派出多轮巡视组，许多党、政、军干部纷纷落马，反腐风暴正在全国各地席卷开来。清廉是人民期盼，腐败终将为人唾弃。须得注意的是，作为“三个代表”的中国共产党，更应该抵制腐化倾向，继续保持先进性，这样才更符合人民群众的期待。腐败归根到底是对权力的滥用，因此如何防止权力滥用就成为一个重要的课题，在政党层面上表现为如何规制政党对权力的滥用，对政党权力运用的规制归根结底又是对党员干部权力运用的规制。

1 我国政党制度及其法律规制的现状

新中国成立后，我国实行的政党制度是共产党领导的多党合作和政治协商制度，共产党执政，各民主党派有序参政议政，并接受共产党的领导。我国政党制度既不同于西方式的两党制、多党制，也不是一党制，是立足于我国国情有中国特色的政党制度。

目前我国并没有专门的政党法，关于政党制度的规定散见于宪法的序言和总纲部分，规定的范围狭窄，仅有少量的原则性规定。政党制度的规定在序言部分的第十段和最后一段，主要内容是：第一，确立了共产党在国家政治生活中的领导地位；第二，指出了广泛的“爱国统一战线”将长期巩固和发展，作为广泛代表性的统一战线组织的中国人民政治协商会议，今后将进一步发挥它的重要作用；第三，明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展；第四，强调一切政党，无论是执政党还是参政党都必须以宪法为根本活动准则，并要维护宪法尊严和保障宪法实施。

在总纲部分，有关政党制度的规定见于第5条，其内容实质上是上述第四点的延伸，规定各政党“都必须遵守宪法和法律”，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，强调“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。

此外，根据我国《选举法》第29条规定，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，该法第31条还规定各政党还有提名推荐由选民直接选举的代表候选人的权利。

综上可见，我国对于政党制度方面的立法是极其欠缺的，不但没有一部专门的政党法，散见于宪法和其他部门法中的规范也仅是一些原则性规定，范围狭窄且难以适用。在我国的政治生活中，对政党制度的具体规定主要依靠的是政党惯例，，这些惯例主要在政党或党派自己的政策和文件中予以规定。显然，单单依靠政党惯例来规范政党和政党行为是不够的，惯例不具有等同法律规范的强制性和规范性，导致在具体实践中难以适用。这既不利于共产党的执政，也不利于各民主党派的有序参政。

2 抑制腐败为什么要制定《政党法》？

在我国，制定《政党法》早已不是什么新鲜事，早有学者站在依法治国的高度，提出了“依法治党”或“依法监党”的主张，并间接提及了制定政党法的问题。且不从依法治国这样的治国方略角度着眼，单说为预防与控制腐败，制定政党法都是必要、有意义的。以下笔者将着重探讨一下制定政党法的必要性。

2.1 党员干部是腐败的主要群体

从近年来我国的反腐实践中看，腐败的主体主要是党员干部。无论是国家机关的落马官员，还是事业单位、国有企业中的腐败分子，往往都拥有党员的履历。之所以造成这样的情况，这跟过去共产党长期存在的“党政不分、高度集权”的问题是分不开的，一方面，国家权力过于集中于党委；另一方面党委的权力过于集中于党员干部。当下，这一问题虽有缓解但依然严重，不仅国家机关的主要活动深受党的影响，而且在国有企业、事业单位等组织中，也基本由党员担任着领导职务。可以说，迄今为止，我国并未从根本上解决“党政不分”的问题，仍然主要由党员干部控制着着国家与社会的公共权力。权力具有强制他人服从的权威性，在不受约束的情况下本身就有容易腐化的倾向。手握公共权力的党员干部，往往容易成为腐败的高发群体，因此治理腐败的重点就在于治理党员干部的腐败。党员干部是腐败的高发群体，这并不是说党员干部素质低下，恰恰相反，无论在执政党还是参政党之中，大多数党员的文化水平与道德素质都是比较高的。由于党员干部拥有较大的公共权力，无论在政党外部还是政党内部都没有对这一权力进行严格的约束，因此较高的综合素质反而使得党员干部进行不法行为的时候更加游刃有余，反而使得这一群体更容易滋生腐败。

2.2 对党员干部权力行使的约束缺乏必要的制度保障

当下，我国对党员干部权力行使的约束主要有外部监督与党内监督两种。其中外部监督主要有两方面：一是宪法监督；二是广泛的民主监督，包括：群众监督、舆论监督与各政党之间的互相监督。由于我国宪法中的相关规定太过原则，仅是规定任何人都不能违反宪法规定，否则将受到追究，然而对如何追究、谁来追究、追究的程序等实质性问题都没有作出规定，导致宪法监督的实际适用性并不强。宪法监督很难发挥实质性作用，因此我国目前也尚无利用宪法进行监督的先例。而群众监督、舆论监督与政党之间的相互监督等此类民主监督缺乏相关制度保障，尤其是相关程序制度的完善。以至于造成了无人监督、监督途径不畅、主管机关不明确等诸多问题，使得实际监督作用的发挥非常有限。可见受困于制度保障的缺位，导致外部监督难以发挥很好的作用。

再来看看党内监督，党内监督是指党员必须接受本党党章、党的纪律的约束，其主要依靠的是党章党纪的规定。然而政党的内部监督机制实际上也存在着许多不完善之处，具体表现在：（1）监督法规的缺位；（2）缺乏具体制度依据；（3）监督体系覆盖面不全，自下而上的监督薄弱，自上而下的监督不到位，监督的着力点倾斜于事后监督。党内监督机制存在这些不完善之处，导致党内监督作用的发挥也不理想。

综上可见，无论是对党员权力行使的约束，我国都没有建立起健全的监督机制。没有强有力的保障制度，很难做到对党员干部权力行使的约束。

3 对我国政党立法之建议

3.1 政党立法模式选择

纵观当代世界各国的政党立法，主要有四种模式：一是宪法立法模式，即没有制定专门的政党法，但在宪法中对政党制度进行规定，我国正是属于这种模式。二是政党法立法模式，该模式是当今国际上政党立法的主流，即在宪法中对政党制度做出原则性规定的同时，还专门制定政党法，对政党及其活动做出更为具体的规定，德国、俄罗斯等许多国家都是采取了这种政党立法模式。三是单行法规立法模式。即对政党问题的某一方面做出具体的规定，从而形成单行法规。四是宪法惯例模式。即没有制定有关政党问题的成文法，在宪法中对政党活动也没有明确规定，政党的活动依据历史上形成的具有宪法性质的习惯做法，亦即宪法惯例。

结合我国现状，我国有关政党的立法，笔者认为选择专门制度政党法的立法模式为宜。首先，我国是成文法国家，排斥习惯法，宪法惯例虽然具有一定的效力，但是其权威性与成文的宪法相比是小巫见大巫。实际上我国现今就是主要依靠惯例来规制政党，但效果并不理想，可见及时制定成文法才是上策。其次，我国目前政党立法的模式就类似于宪法立法模式，在宪法中对于政党制度做出原则性规定。同样，这种模式的效果也不理想，宪法适用性不强正是这种模式的掣肘所在，因此我国应该选择专门立法的模式。最后，专门立法的模式也有两种选择，一是制定专门的政党法，二是采取单行法规的立法模式，政党法作为规范我国政治生活的法律，单行法规的效力等级不足以担起这一重任，此外政党法的效力等级也不应该低于《选举法》，应与之持平。因此，我国应当选择制定专门的政党法的立法模式。

3.2 政党法应当规定的内容

借鉴各国政党法的规定，一般而言，政党法主要规定了以下的内容：第一、政党的组织形式和建立注册的程序；第二、政党活动的规范；第三、对政党活动的监督；第四、政党的解散、终止及其程序。根据我国具体情况，我国并不一定需要在《政党法》中对上诉内容全部作出规定。例如我国长久以来维持着“1个执政党，8个参政党”的规模，多年来未有增减，政党惯例上也不允许建立新的政党。如此一来，如果我国在《政党法》中作出了对政党建立注册的规定，就有画蛇添足之嫌了。

针对我国政党立法的内容这一问题上，我国理论界和学术界的观点比较一致。其中林怀艺、肖金明先生提出的观点比较具有代表性。林怀艺先生应该从政党法的章节安排和政党的一般理论来考虑政党的立法内容，认为中国政党法的内容结构大致应包括：1.序言；2.政党及其党员的权利和义务；3.政党的组织规范；4.政党的活动准则；5.政党活动经费的来源、分配、使用和管理问题；6.对政党违宪行为的制裁。而肖金明先生提出政党法应包括以下内容：1.立法宗旨；2.政党的概念、性质和法律地位；3.政党的组织体系；4.政党关系、政党制度；5.党政模式；6.政党的功能作用；7.政党活动的保障和限制。

因此，结合我国实际情况，以及学者的观点，笔者认为我国的《政党法》应当包含以下的内容：中国共产党以及更民主党派的性质、地位、作用和宗旨，以及组织与活动等细节；各民主党派参政议政的途径和方式；中国共产党与各民主党派、民主团体之间的关系；各政党与国家机关、军事机关之间的关系；对政党活动的监督，约束政党权力运用的相关细化规定。

3.3 强化政党法的监督权能

如前文所述，反腐大潮正席卷全国各地，党的反腐工作对保持党的先进性具有重要的意义。只有做到抑制党的腐化倾向，才可以完成党的先进性建设。如何在根本上抑制党的腐化，仅靠事后的反腐追责是不够，还需要有健全的监督机制。腐败说到底是权力的滥用，将权力关到笼子里，才可以根绝腐败的滋生土壤。如何将权力关到笼子里，使之不能肆意妄为，这就需要人民群众的监督。如何让人民群众更好地进行民主监督，这就需要健全的监督机制。在政党这一层面上，我们就需要在《政党法》中进一步强化对政党行为的监督，这也是政党法制定的必要性条件之一。

如何强化监督职能？首先面临的问题就是谁来监督的问题。我国的多党合作的政党制度表明了，参政党在共产党的领导下参政议政，并对执政党进行监督。参政党当然是政党行为的监督主体，除此之外，笔者还认为应该将监督主体范围进步一步扩大，不仅应当吸收政治组织、民主团体为监督主体，对于其他组织、团体或这个人也应当赋予其监督主体的地位。这样可以对党进行全方位的监督而不至于存在纰漏，也不违背共产党对于“统一战线”的主张。

其次要面临的问题便是，谁来处理监督主体的反馈意见的问题，换言之就是谁是政党行为监督的主管机关？对于这个问题，有些学者建议成立由各民主党派联合组成的监督委员会，以专门执行民主监督的职能。对此笔者认为不妥，根据我国的政党制度，各民主党派应该接受共产党的领导，共产党和各民主党派是领导和被领导的关系。监督委员会是由各民主党派构成，难以监督处于领导地位的共产党，最终监督委员会也会沦为虚设。笔者同意需要建立一个监督委员会，但是构成单位不应该仅仅局限于各民主党派，还应该吸收共产党以及其他无党派人士，通过发挥政治协商的优良传统，更有效地对执政党其参政党的监督。有人会怀疑执政党监督执政党的可行性，实际上是保持党的先进性也是党自身的要求，批评与自我批评也是共产党披荆斩棘获得胜利的法宝之一，可以确认共产党有足够的积极性参与对政党行为的监督。

除上述两大问题之外，还有一个问题需要注意，强化对政党行为的监督还需要建立起追责制度。政党行为归根结底还是某些个人的行为，政党行为的不法还是因为具体某些掌握政党权力的个人有滥权越权等不法行为。所以要建立起追责制度，明确具体掌握政党权力的个体的责任，使之不敢不能作出越权、滥权等不法行为。

4 结语

十八大之后，反腐大潮席卷中国，腐败源于权力滥用，治理腐败的重点在于政党，因此规制政党行为就成必然之势。我国目前没有独立的政党法，宪法中虽然提到对政党的规制，但是太过原则不易适用。考虑到政党反腐的要求，我国在规制政党行为方面的制度存在空缺，可见我国制定一部专门的政党法很有必要。我国政党法的制定应该立足与我国的具体情况，在规定一般内容的同时，还应当强化对政党行为的监督职能。

注释

[1]蒲国良：《社会主义政党制度争论述评》，载于《中共宁波市委党校学报》2007年第2期。

[2]郭道晖：《党的领导与人大监督》，载于《法学》2001年第3期。

[3]郑鹏程：《反腐败需要制定政党法》，载于《湘潭师范学院学报（社会科学版）》2002年5月

[4]郑鹏程：《反腐败需要制定政党法》，载于《湘潭师范学院学报（社会科学版）》2002年5月

[5]李民：《建立科学高效的党内监督机制》，载于《中国共产党（人大复印报刊资料）》2009年第9期。

[6]朱晓明：《西方政党立法模式与宪政视野下的我国政党立法模式之转换》，载于《中国杭州市委党校学报》2005年第4期。

[7]林怀艺：《我国的政党立法问题探析》，载于《华侨大学学报》2004年第2期。

[8]肖金明：《政党论——现在政治分析新视野》，山东大学出版社，1993年版（176-177）。

[9]王爱琦：《刍议我国政党法制化建设》，载于《.理论导刊》2008年第2期。

参考文献

[1]郭道晖.党的领导与人大监督[J].法学，2001（3）

[2]郑鹏程.反腐败需要制定政党法[J].湘潭师范学院学报（社会科学版），2002.（5）

[3]李民.建立科学高效的党内监督机制[J].中国共产党（人大复印报刊资料），2009.（9）

[4]朱晓明.西方政党立法模式与宪政视野下的我国政党立法模式之转换[J].中国杭州市委党校学报，2005.（4）

[5]林怀艺.我国的政党立法问题探析[J].华侨大学学报，2004.（2）

[6]肖金明.政党论——现在政治分析新视野[M].山东大学出版社，1993.（176-177）

[7]王爱琦.刍议我国政党法制化建设[J].理论导刊，2008.（2）

[8]蒲国良.社会主义政党制度争论述评[J].中共宁波市委党校学报，2007（2）.