摘 要：通过对濮阳市5县2区进城务工农民进行走访和座谈，将涉及务工农民的土地权益进行分类探索和研究，提出了完善权能、健全市场，自愿退出、保护权益，加强监督、信息共享等政策建议。

关键词：务工农民；土地权益；保护

在全球金融危机尚未走出泥潭，我国加工制造业持续低迷的大背景下，农村“城镇化”建设将成为推动我国经济快速平稳增长的新增长点。农村“城镇化”建设的难点在资金，资金来源主要在于充分发挥集体土地财产权作用，全面激活集体土地沉睡资本。在我国现有社会保障体系不完备的情况下，土地仍然是农民赖以生存的最基础性的物质要素，不论是进城落户农民还是务农农民对土地的感情还很深，有一块地，仍是他们生活保障的最后一道防线。党的十八届三中全会提出了“保障农民公平分享土地增值收益”、“让农民平等参与分享现代化成果”和“赋予农民更多财产权利”等新政策，国务院出台的农村土地三项制度改革指导意见对完善和保护集体土地权利积极进行试点和探索。“保护农民合法土地权益”成为了当今土地管理制度改革中的焦点、热点问题，也是保障“城镇化”建设顺利推进、成功激活集体土地沉睡资本的关键。

1 相关情况

濮阳市位于河南省东北部，黄河下游北岸，冀、鲁、豫三省交界处，是以农业为主的省辖市，经济发展落后，人均土地资源少，土地后备资源匮乏。2013年年末，全市总人口387.92万人，农业人口248.19万人，城镇化率36.7%，农村居民人均纯收入7904元，有进城务工农民83.8万人，分别占全市总人口、农业人口的21.6%、33.7%，涉及土地总面积为427116.28公顷，其中耕地面积283627.23公顷，集体建设用地面积54563.89公顷。

2 农民土地权益现状

为全面了解务工农民土地权益，将涉及务工农民的土地权益按照土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体土地发展权和集体土地处置的知情权、参与权进行分类，并对濮阳市5县2区务工农民具有代表性的黄河滩区乡（镇）、乡镇企业较发达乡（镇）和城市郊区乡（镇）进行走访和座谈，利用手机短信就一些热点问题向在外务工的农民进行调查，，务工农民用朴实无华的语言表达了对土地权利受损的不满和保护权益的愿望。

2.1 土地承包经营权

土地承包经营权是一种有期限的用益物权，指农民承包使用、收益集体所有或国家所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，从事种植业、林业、畜牧业、渔业等生产的权利。

调查发现，承包地仍是农民心目中最可靠的社会保障，“家有一亩三分地”是他们在外打拼的最后心理底线。如今80%的村庄，承包地已不能正常调动，添人不添地、去人不退地现象普遍，农民对此意见较大。对200个进城务工农民的短信调查结果显示，85%的人希望在城市落户定居后保留承包地；5%的人认为，若户口换承包地有偿，可以放弃；只有2%的人认为有城市户口，就可以无偿放弃。有一个进城务工农民的短信回复代表了大多数人的愿望：“家里的一亩三分地是我们出外打工的基础，但是现在一家几亩地这么多人管理，存在大量重复性的工作，效率很低，而且管理不专业。年轻一代很多都不在家，农忙时回来的成本那么高，回来根本不划算，不回来，上年纪的又干不动。这样造成人力、金钱大量浪费。下一代的年轻人大多不愿守着这几亩地，流转出去也是必然趋势。希望政府能带头找一些具备实力、可靠的单位或者个人帮农民早日实现承包地流转，使承包地增效、农民增收！！”

2.2 集体建设用地使用权

集体建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有土地的权利。

调查发现，集体建设用地中的宅基地是农民最关心的问题，认为宅基地是祖辈传下来的财产。如今85%的村集体不再统一划分庄基，宅基地来源主要为继承和私下拿承包地交换，违法违规现象普遍。而在近年兴起的新型农村社区建设中，村民都抱有建新不拆旧思想，对拆迁补偿和村庄土地综合整治中产生的建设用地复垦指标有偿调剂使用所得收益分配反映强烈。短信调查结果显示，82%的人选择在城市落户定居后要求保留宅基地；5%的人希望有偿转让；15%的人希望拿宅基地换城市住房。

2.3 集体土地发展权

集体土地发展权是指集体土地转变为不同用途的权力，包括农村建设用地转为城镇建设用地和农用地转为建设用地的权力。

近几年来，随着经济的快速增长和城市建设步伐的加快，以及国家土地政策的收紧，土地供需矛盾紧张。地方政府为缓解土地供需矛盾紧张局面，在城乡建设用地增减挂钩和农村土地综合整治上做起了文章，将农村建设用地整治为耕地来置换城市建设用地指标。而土地价格在于土地用途，土地用途在于被规划所赋予的权利，建设用地使用权价格远远高于农用地使用权。政府拿走了建设用地增减挂钩项目新增耕地置换的建设用地出让所得收益和建设用地复垦指标有偿调剂使用所得收益，而这些所得收益远远大于其投资，损害了农民公平分享土地增值收益的权利。更甚者，近年来，濮、范、台三县政府利用土地利用现状图与现实有差异的实际，只在黄河滩区群众早已开垦的耕地上打几口机井，修几条乡间生产小路，或者在图上画画，表上填填，就利用群众已开垦的耕地进行建设用地复垦指标有偿调剂使用交易，交易来的巨款由政府或国土部门支配，一分不给群众，严重侵害了农民土地权益。但是，憨厚朴实的滩区群众不了解土地开发复垦政策，不知道自己还有这方面的土地权益，保护索要这方面的土地权益无从谈起。

2.4 集体土地处置的知情权、参与权

为维护农民的土地权益，土地管理法律和文件中对土地征收、土地复垦、承包土地调整等方面赋予了更多知情权、参与权。

经调查发现，在实际操作中，因种种原因，知情权、参与权只是走走形式，只有村干部或者一些小利益集团的知情参与。如在土地征收过程中执行“两登记一公告”制度时，有些工作人员只是将纸质公告交给被征地村干部，村干部只是在没人的时候贴上，拍个照片作证后马上撕下来；征收听证参与人员，只有村干部和乡里人员参加或者他们找一些不相干的利益共同体参加，走走过程。上述情况，违反了法律规定，严重损害了农民的知情权、参与权。

3 政策建议

3.1 完善权能，健全市场

稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。组建土地承包经营权流转管理服务组织，加强土地流转信息发布，建立流转档案，完善流转的中介服务机制、价格形成机制和纠纷调处机制，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

3.2 自愿退出，保护权益

农民进城落户后，是否放弃承包地、宅基地，都要在农民自觉自愿的基础上进行，不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的前提条件，更不能强制要求农民退地。对于自愿退出承包地和宅基地的农民，也可以采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，鼓励农民自愿退出承包地和宅基地。全面贯彻落实十八届三中全会有关保护农民权益的精神，保障农民公平分享土地增值收益，将建设用地增减挂钩项目新增耕地置换的建设用地出让所得收益和建设用地复垦指标有偿调剂使用所得收益科学、合理的与农民分享。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

3.3 推进征地改革，统一城乡

严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围，规范征地程序，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立合理的征地补偿和利益分享机制，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场。同时，严格执行上级文件，每年拿出上级下达的10%以上的建设用地指标集体经济，减少宅基地普遍违法现象。

3.4 加强监督，信息共享

政府要制定政策，加强对农民土地权益的监督。同时，利用网络、手机短信、微信、QQ群等手段，发布土地征收公告，宣传土地权利常识，保障农民土地权益的知情权、参与权和收益权，达到信息共享、透明管理。

参考文献

1.《农村集体土地流转与农民土地权益保障的制度选择》（2012年，吴越、沈冬军、吴义茂、许英）；

2.《论农民集体土地权益的法律保护》（2008年，唐荣智、孙莹莹）；

3.《维护好集体土地权益是化解土地信访的根本》（2009年，卢晓潮）；

4.《论我国土地征收程序的完善》（2011年，张童）；

5.《农村集体土地发展权及其补偿浅析》（2006年，余向克、李何超、邓良基）；

6.《农村土地承包经营权法律政策解答》（2010年，刘兴昊）；

7.《集体建设用地使用权流转法律制度研究》（2009年，宋志红）；

8.《2013年濮阳市国民经济和社会发展统计公报》（2014年3月，濮阳市统计局）；

9.濮阳市第二次土地详查数据和2013年年底濮阳市土地变更调查数据。